2017_CBS_01326 - Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Consultatie - Advies - Goedkeuring

Aanleiding

De Vlaamse Regering keurde op 30 november 2016 het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) goed. Het ligt nu voor advies voor aan de lokale besturen (gemeenten en provincies), de adviesraden (SARO/MINA, SERV, SALV en MORA) en het College van voorzitters van gebiedswerkgroepen. Tot en met maandag 13 februari 2017 kan het college zijn advies bezorgen.

Op 8 januari 2016 (jaarnummer 143) gaf het college zijn reflecties op de werktekst van dit Witboek BRV.

Context

De goedkeuring van het Witboek BRV is een belangrijke nieuwe formele stap op weg naar het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, dat het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen zal vervangen. De Vlaamse Regering formuleert in het Witboek doelstellingen, ruimtelijke ontwikkelingsprincipes en werven die de basis zullen vormen om samen aan de slag te gaan en de ruimte van Vlaanderen te transformeren.

Het uiteindelijke Beleidsplan Ruimte Vlaanderen zal bestaan uit een strategische visie en een operationaliseringsprogramma in de vorm van een set beleidskaders. Het zal de strategische krachtlijnen schetsen voor de ruimtelijke ontwikkeling voor de komende decennia en de basis vormen voor operationele maatregelen zoals het opmaken en bijsturen van regelgeving, instrumentarium, beleidskaders of ontwikkelingsprogramma’s.

Inhoudelijke krachtlijnen

De Vlaamse Regering wil een ambitieus veranderingstraject op gang trekken om het bestaand ruimtebeslag beter en intensiever te gebruiken en zo de druk op de open ruimte te verminderen. Het doel is het gemiddeld bijkomend ruimtebeslag terug te dringen van 6 hectare per dag vandaag naar 3 hectare per dag in 2025. De inname van nieuwe ruimte moet tegen 2040 volledig gestopt zijn. 

De ontwikkeling van nieuwe woningen, werkplekken en voorzieningen zal dus meer en meer moeten gebeuren op goed gelegen locaties in onze steden en dorpen. In de meeste gevallen kan dat met beperkte ingrepen zoals het opsplitsen van grote woningen of kavels. Op een beperkt aantal plaatsen kan dat betekenen dat er voor hoogbouw gekozen wordt om een sterke verdichting te realiseren.  

Verder traject

Parallel aan deze adviezen/consultatieronde loopt een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) om de impact van de beleidsvoorstellen te analyseren en een strategische milieubeoordeling (SMB). De SMB is beschikbaar tegen 31 januari 2017 opdat de resultaten kunnen worden meegenomen bij de opmaak van de kaders. In maart volgt een partnerforum en worden de tussentijdse beleidskaders getoetst op de beleidsatria lokale besturen. 

Ruimte Vlaanderen brengt tegen de zomer van 2017 (streefdatum) vervolgens de verschillende bouwstenen uit consultatie en partnerschap samen in één coherent ontwerp-BRV. Het uitgangspunt is de strategische visie waar nodig bij te stellen vanuit in de consultatie aangehaalde aandachtspunten. De teksten van de beleidskaders zijn een resultaat van het samenwerkingsproces met het partnerschap. 

Na de goedkeuring van het ontwerp-BRV volgt een openbaar onderzoek (iedereen kan reageren, streefdatum najaar 2017).

De definitieve vaststelling van het BRV is gepland begin 2018.

Advies Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen

ALGEMEEN

De stad ondersteunt in het algemeen de beleidsmatige veranderingen die het BRV voorstelt, zoals het zoeken naar innovatieve concepten voor energie en klimaat, het evolueren naar een economisch aanbodbeheer en projectwerking ipv een economisch aanbodbeleid, het evolueren naar een flexibele woningprogrammatie ipv woningquota en prognoses.
De stad ondersteunt het inzetten op een ommekeer, zoals de vermindering van het ruimtebeslag naar 0% tegen 2040, en het inzetten van intensivering, hergebruik, verweving en tijdelijk ruimtegebruik.
De stad ondersteunt dat ontwikkelingspotentieel gekoppeld wordt aan de verknoping van collectieve vervoersmogelijkheden en de voorzieningengraad (knooppuntwaarde en ontwikkelingsdiagram).
De stad ondersteunt de ambities om het groen-blauwe netwerk te versterken en de open ruimte robuuster te maken.
De stad ondersteunt dat er een goede samenwerking kan zijn tussen lokale en bovenlokale besturen om de lokale acties te kunnen realiseren.
De stad ondersteunt dat elk overheidsniveau haar eigen zgn ‘werven’ kan aanpakken.

Toch herhaalt de stad nog de algemene bezorgdheden die reeds eerder aan de Vlaamse overheid zijn overgemaakt nav de werktekst (CBS 8januari 2016, jaarnummer 143).
Deze hebben betrekking op doorwerking en de operationalisering van het witboek BRV:

1 Het Witboek BRV is zeer vrijblijvend en gaat uit van een vooropgestelde beleidsmatige verandering waarbij ruimtelijke ontwikkeling een resultaat is van een goede  samenwerking (bottom-up) in plaats van een planconcept dat van bovenaf gestuurd wordt (top-down). De stad Antwerpen stelt zich de vraag of dit voor kleinere gemeenten niet te vrijblijvend is waardoor mogelijks de deur wordt open gezet voor het verder bijkomend aansnijden van gebieden die niet voldoen aan ontwikkelingscriteria.
Het gevolg van een bottom-up samenwerking als énige vorm van beleid, mag niet uitmonden in een negatieve flow voor de steden. Het mag geen vrijgeleide zijn om ontwikkelingen die tegengesteld zijn aan het zuinig en multifunctioneel ruimtegebruik die de steden vandaag al hanteren, toe te laten.

2 Het is positief dat, ingeval van bottom-up samenwerking tussen steden en hun randgemeenten, er meer verantwoordelijkheden worden geboden voor verdeling van de lasten en de lusten. Reeds vandaag blijkt , nav stadsregionaal onderzoek, dat er in de randgemeenten rond Antwerpen een groter aanbod in de planning staat dan volgens de bevolkingsprognoses nodig is.

3 Om de ruimtelijk minder gunstig gelegen gebieden te vrijwaren van verdere ontwikkeling, zijn harde instrumenten, top-down uitsluitingsmogelijkheden, en financiële middelen nodig. Steden die volop werken aan de verdichting en vernieuwing van hun stedelijk weefsel, kunnen niet aangesproken worden om de planschade in openruimtegebieden te compenseren.  Zo lang er geen harde criteria worden opgelegd en gehandhaafd, zal dit ambitieus veranderingstraject niet haalbaar zijn. De instrumenten kunnen ook gezocht worden buiten de regelgeving ruimtelijke ordening.

4 Ervaren wordt dat de gewijzigde regelgeving steeds meer werklast veroorzaakt bij de steden en gemeenten, zoals archeologie, erfgoed, omgevingsvergunning, MER- en RVR rapportering ..

5 Het is positief dat de lokale besturen zelf de detailleringsgraad en inhoud van hun ruimtelijke strategie kunnen vastleggen in een lokaal beleidsplan en lokale beleidskaders (volgens aanbouwmodel), met dien verstande dat de verdere ontwikkeling van slecht ontsloten gebieden top-down wordt uitgesloten. Het BRV dient voldoende garanties te bieden dat iedereen mbt de ontwikkelingscriteria neutraal wordt beoordeeld en opgevolgd (zie hoger).

6 De stad vraagt om Ruimtelijke Ordening en Mobiliteit integraal te benaderen in het BRV. Aangezien de opbouw en aanpak van BRV en Mobiliteitsplan Vlaanderen danig verschillen is een grondige afstemming van de visie, definities en uitgangspunten op het niveau van de Vlaamse Regering belangrijk. 

7 Wat ontbreekt, is de uitdaging waar de stad nu voorstaat in het teken van leefbaarheid, namelijk een zeer ambitieuze modal split van 50/50 bewerkstelligen, een doelstelling die stad en Vlaamse Overheid samen voorop stelden in het Masterplan 2020. Deze modal split moet gepaard gaan met grote investeringen in openbaar en collectief vervoer. Het BRV lijkt hier aan voorbij te gaan, doordat er te veel bottom-up wordt gedacht en te weinig top down. Er is met andere woorden ernstig werk nodig voor een nieuw openbaar vervoersnetwerk in deze regio, en dit BRV lijkt daar niet de juiste handvaten voor aan te reiken en laat nog (te) veel over aan lokale besturen waar op vlak van mobiliteit beter op een hoger niveau wordt geredeneerd (vervoersregio’s), zie ook verder. De stad is vragende partij voor een regionale aanpak van de mobiliteit en heeft hierover al eerste initiatieven genomen in het kader van basisbereikbaarheid.

8 Het BRV biedt nog veel ruimte voor uitstel en noopt weinig tot concrete actie en maatregelen, hoewel deze wel dringend nodig zijn. Het nemen van onpopulaire maatregelen die mogelijk op de begroting zullen wegen worden hierdoor met dit plan gemakkelijk doorgeschoven naar de toekomst. Dit kan gezien de precariteit van de situatie niet de bedoeling zijn.

SPECIFIEK

Verder formuleert de stad Antwerpen een aantal specifieke bedenkingen bij de lezing van het witboek BRV.

Ruimtebeslag

Het begrip ‘ruimtebeslag’ bevat ook de inname van parken en pleinen. In een stad als Antwerpen zijn dit essentiële ruimten om de leefbaarheid en leefkwaliteit te vergroten voor de inwoners. Vaak hebben zij ook een gunstige impact op ecologie, waterberging en klimaatbeheersing. Een terugdringen van het ruimtebeslag zou geenszins mogen betekenen dat deze ruimten ontraden worden. In elk geval kan dit aanleiding geven tot onzuivere resultaten bij monitoring.

Bedrijvigheid

De stad Antwerpen dient omwille van haar karakter als collectief verkeersknooppunt (personenverkeer) met hoog voorzieningenniveau en haar karakter als internationaal knooppunt (goederenverkeer - haven) zowel in te zetten op een sterke verhoging van het ruimtelijk rendement voor wonen en werken als op duurzame ontwikkeling van de haven. Gezien de nabijheid van stad en haven is dit geen evidente oefening. Aangezien er – naast de mogelijkheid tot overleg en het opstellen van lokale beleidsplannen en beleidskaders – in belangrijke mate gestuurd zal worden vanuit Vlaams niveau door het opleggen van richtlijnen en of vorken, dreigen voor de stad Antwerpen conflicterende vereisten te ontstaan.  

De stad wenst dat onder het ‘proactief en toekomstgericht aanbodbeheer van bedrijventerreinen’ tevens aandacht wordt geschonken aan de problematiek van zonevreemde bedrijven op industrieterreinen, ruimte voor problematische ruimtevragers en SEVESO-inrichtingen.

Bij de zoektocht naar aangepaste regelgeving en instrumenten is het zeer belangrijk om de economische en milieu- en natuurwetgeving met elkaar af te stemmen. Vaak staan deze sectorale wetgevingen een goede verweving in de weg.

Mobiliteit

De ambitie om de knooppunten te versterken en deze ontwikkelingspotentieel toe te kennen wordt ondersteund (zie hoger). Maar de stad Antwerpen vraagt extra inspanningen aan de Vlaamse Regering in het kader van basisbereikbaarheid om vooral de knooppunten op alle niveaus, nog beter te bedienen met de verschillende vervoersmodi (trein, tram, bus, wagen, taxi, deelwagen, deelfiets, ...). Een opwaardering en verknoping van het vervoersnetwerk is essentieel om de knopen de rol als ontwikkelingspolen te geven. Zonder dit trekken zij nooit (voldoende) aan.

Zo is er in het BRV niets terug te vinden over hoe het toekomstige vervoersnetwerk er moet uitzien. Een organisatie in een vervoersregio lijkt het geschikte medium om op maat van de regio de nodige maatregelen af te stemmen. Omgekeerd worden de knooppuntwaarde en voorzieningenniveau van locaties wel vooraf bepaald, maar wordt er geen voorstel uitgewerkt om een aangepast en beter vervoersnetwerk aan te reiken. Met als gevolg dat de grootstedelijke regio Antwerpen uit elkaar valt in vele locaties met hoge knooppuntwaarde en voorzieningenniveau, zonder dat er in (toekomstige) netwerken wordt gedacht en dus het aantal verplaatsingen wordt geoptimaliseerd. De knopen werken immers ‘as is’ te onafhankelijk van elkaar waardoor het netwerk niet optimaal draait. Het stadsbestuur overlegt vandaag al samen met de mobiliteitspartners (NMBS, De Lijn, AWV, BAM, Provincie Antwerpen, …) om de vervoersknopen op het stedelijk grondgebied beter uit te rusten (P&R’s, Bike&Carpool, Fietsschakels, …).

Het is positief dat er een hiërarchie in de openbaarvervoersnetwerken ontstaat in het kader van basisbereikbaarheid. Er zijn op dit moment veel openbaarvervoerslijnen die te zwak zijn om ruimtelijke ontwikkelingen op te kunnen enten. Het is positief dat het BRV kritische massa wil ontwikkelen rond openbaarvervoersassen, maar het is belangrijk dat er voldoende garanties zijn dat dit openbaar vervoer potentieel is. Deze garanties ontbreken op dit moment nog binnen het BRV, waardoor de haalbaarheid van de doelstellingen mogelijk in het gedrang komen (zie ook algemene opmerking).

Afgezien van bovengenoemde leemte, ligt de focus van de visie, terecht, wel op ontwikkeling in functie van collectieve verkeersknooppunten. Als aanvullend beleid vraagt de stad Antwerpen ook aandacht voor nieuwe ontwikkelingen op vlak van individueel vervoer die een hoog comfort (flexibiliteit, ruimte, …) koppelen aan een verminderd ruimtebeslag door het inrichten van Park & Rides in de rand van de stad aan tram- en treinstations, door het ‘delen’ van auto’s en fietsen, ... . Gezien de rol van Antwerpen als internationaal knooppunt blijft voor heel veel bedrijven de vraag naar individuele mobiliteit bestaan. Ook voor de first en last mile in het kader van e-commerce is het nuttig deze mobiliteitstransitie in overweging te nemen. Een onderzoek vanuit Vlaanderen naar deze nieuwe ontwikkelingen op vlak van individueel vervoer en de impact ervan op het ruimtegebruik en –ontwikkeling lijkt aangewezen. We vragen dat er in het beleidsplan voldoende aandacht uitgaat naar fietsbeleid, naast investeringen in het wegennet en het openbaar vervoer. Publieke of private deelfietssystemen spelen ook een rol binnen het mobiliteitsnetwerk, zeker in (ver)stedelijk(t) gebied.

Verweving en verknoping

Het werken met een afwegingsdiagram en een kansenkaart is een interessante methode maar geeft nog geen inzicht in verdere operationalisering, zie ook hogere opmerkingen.
Het is aanbevolen om de verhandelbare ontwikkelingsrechten toe te passen op het niveau van de directe wijk, in de directe omgeving van een project. Op die manier stromen de meerwaarden van een project onmiddellijk terug naar de buurt.
Evenzeer is het de wens van de stad om langs deze knooppunten de functie ‘bedrijvigheid’ voldoende te verankeren teneinde de verdringing van huidige of nieuwe bedrijven en bedrijventerreinen te voorkomen.

Samenwerking

Een geïntegreerde gebiedsontwikkeling moet haalbaar blijven. Is het bijvoorbeeld een haalbare opgave om de 80.000 ha natuurverwevingsgebieden door bovenlokale samenwerkingsverbanden gerealiseerd te krijgen?
Bij de programmering aan de hand van samenwerkingsplatvormen is het niet altijd de regierol van het provinciaal bestuur die hier aangewezen is.

Intensivering

Het begrip intensivering gaat om het verhogen van het aantal activiteiten binnen dezelfde oppervlakte. De stad kan in een globale Vlaamse context dit principe onderschrijven maar wil hieromtrent wel duidelijke lokale knelpunten aangeven. Het vrijwaren van eengezinswoningen in de stad zal binnen deze oefening een belangrijk aandachtspunt zijn. We merken immers dat de compartimentering van grondgebonden woningen weegt op de leefbaarheid.  In dat opzicht is het essentieel dat elke stad kan blijven sturen op haar vergunningenbeleid.

Monitoring

Zal monitoring zoals beschreven ertoe leiden dat het ook mogelijk wordt om projecten in Vlaanderen met elkaar te gaan vergelijken?