Op 25 juni 2020 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de VLAREM II-voorwaarden van afdeling 5.20.6 (waarin normen zijn bepaald inzake maximale duur slagschaduw, maximale geluidsniveaus, en met voorwaarden met betrekking tot het beperken van de externe veiligheidsrisico’s) onwettig tot stand zijn gekomen omdat er hiervoor destijds geen plan-MER is opgemaakt.
Om de juridische onzekerheid hierover weg te nemen werd een decreet tot validering van de sectorale milieuvoorwaarden voor windturbines aangenomen. Met dit decreet werd, naast voormelde validering van maximaal 3 jaar, aan de Vlaamse Regering de opdracht gegeven nieuwe sectorale voorwaarden voor windturbines vast te stellen. Deze moeten worden onderworpen aan een voorafgaande milieueffectenbeoordeling in een plan-MER.
Het doel van het voorliggende plan-MER is om de milieueffecten te beoordelen van de sectorale geluids- en slagschaduwvoorwaarden voor windturbines alsook van de VLAREM-voorwaarden voor veiligheid (subafdeling 5.20.6.3).
De focus van het plan-MER zijn de VLAREM-voorwaarden voor windturbines die van toepassing zijn op alle windturbineprojecten die in Vlaanderen gelegen zijn én die onder het toepassingsgebied van de rubriek 20.1.6. van de indelingslijst vallen. Het plan-MER beoogt dus geen onderzoek van de milieueffecten van specifieke windturbineprojecten, gepland of reeds in exploitatie. De meeste milieueffecten van windturbineprojecten zijn zeer plaats-afhankelijk en worden op projectniveau in de vergunningsaanvraag steeds op basis van de nodige onderzoeken beoordeeld. Het onderzoek naar milieueffecten veroorzaakt door de sectorale voorwaarden binnen het plan-MER is een theoretische inschatting op strategisch plan-niveau.
Het team Mer vraagt advies aan onder andere de stad Antwerpen voor het plan-MER. Het advies dient uiterlijk 20 januari 2023 bezorgd te worden aan team Mer.
a) Onderwerp MER
Het plan-MER zal de milieueffectenbeoordeling bevatten voor de huidige sectorale voorwaarden (basisscenario) alsook voor de vaststelling van eventuele nieuwe sectorale voorwaarden voor windturbines (alternatief voorstel) indien de noodzaak hiertoe blijkt uit de milieueffectenbeoordeling van het basisscenario.
Uit de milieueffectenbeoordeling zal moeten blijken of de toepassing van het basisscenario, zijnde de huidige sectorale voorwaarden, al dan niet aanleiding kan geven tot aanzienlijk negatieve milieueffecten zoals bedoeld in hoofdstuk II van Titel IV van het DABM. Verder zal ook de situatie worden beschreven wanneer er geen sectorale voorwaarden aanwezig zouden zijn (nulalternatief). Zo kan dan ook het verschil tussen de situatie met en zonder sectorale voorwaarden beoordeeld worden.
Bedoeling is dat de milieueffectenbeoordeling zoveel mogelijk geïntegreerd wordt in het proces voor de opmaak van een Besluit Vlaamse Regering voor vaststelling van nieuwe sectorale voorwaarden voor installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie.
b) MER-toetsing
Overeenkomstig artikel 4.2.1, eerste lid DABM juncto artikel 4.2.3, §1 DABM moet een plan of programma, in de zin van de SMB-richtlijn, voorafgaand aan haar goedkeuring onderworpen worden aan een milieueffectrapportage.
Overeenkomstig het arrest van het Hof van Justitie van 25 juni 2020 moeten de sectorale voorwaarden voor windturbines uit VLAREM II worden beschouwd als een plan of programma.
Zoals ingevoegd door het Validatiedecreet, moet overeenkomstig artikel 5.4.16 DABM, de Vlaamse Regering nieuwe sectorale voorwaarden vaststellen voor installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie, waarbij voorafgaand aan de vaststelling, er een plan-MER moet worden opgemaakt. Deze nieuwe sectorale normen moeten ten laatste op 24 juli 2023 in werking treden.
Er geldt bijgevolg een plan-MER plicht. Het plan-MER wordt opgesteld conform het generieke spoor uit het DABM.
c) Beoordeling MER
De sectorale voorwaarden voor windturbines zijn van toepassing op windturbineprojecten waarop rubriek 20.1.6 van de indelingslijst van toepassing is en die gelegen zijn op het ganse Vlaamse grondgebied. Het studiegebied valt dus samen met het plangebied, zijnde heel Vlaanderen, uitgebreid met de zone over de grens waar effecten mogelijk zijn.
Binnen de disciplines geluid, biodiversiteit en klimaat en hernieuwbare energieproductie wordt voor de effectbeoordeling een 7-delige schaal gebruikt waarbij de effecten beoordeeld worden van aanzienlijk negatief, over negatief en beperkt negatief tot verwaarloosbaar (of geen effect). Ook eventuele positieve effecten kunnen onderverdeeld worden in beperkt positief, positief of aanzienlijk positief.
De milieueffectenbeoordeling wordt uitgevoerd voor volgende scenario’s:
Uit de scoping volgt dat volgende disciplines in het kader van dit MER worden uitgewerkt op plan-MER niveau door een erkend deskundige:
GELUID EN TRILLINGEN
Voor geluid werd er geconcludeerd dat het invoeren van de richtwaarden in 2012 (basisscenario) er voor gezorgd heeft dat het aantal gehinderden sterk gedaald is ten opzichte van het nulalternatief (zonder sectorale voorwaarden). Het effect van het nulalternatief wordt als negatief beoordeeld en het basisscenario en regularisatiescenario als beperkt negatief. Het aantal potentieel ernstig gehinderden binnen de invloedssfeer van het windturbinegeluid is procentueel lager dan het procentueel aantal potentieel ernstig gehinderen dat in de WHO naar voor wordt geschoven. Ondanks de aanwezigheid van de richtwaarden blijven er nog steeds mensen gehinderd maar dat aantal is tevens zeer laag ten opzichte van andere geluidshinderbronnen.
Het aantal gehinderden tot 0 herleiden is onmogelijk omdat Vlaanderen te dicht bebouwd is en er ook veel versnipperde woonlinten en geïsoleerde woningen in open gebied zijn gelegen. Tevens is geluidshinder soms ook subjectief. Immers indien we het maximaal geluid bijvoorbeeld tot 39 dB(A) zouden terugdringen ter hoogte van deze meestal individuele woningen zou dit leiden tot een stilstand tijdens de avond en nacht van bijna de helft van de bestaande turbines. En ook in die situatie zouden er nog een aantal potentieel (ernstig) gehinderden zijn. De gehinderden die er momenteel zijn, wonen vooral in zeer stille gebieden waar het achtergrondgeluid ’s avonds en ’s nachts sterk kan terugvallen. Er werden een aantal aanbevelingen gedaan om deze lokale hinder te beperken.
MENS – GEZONDHEID
Een uitgebreide literatuurstudie werd uitgevoerd om eventuele gezondheidseffecten van het wonen in de buurt van windturbines in kaart te brengen. Uit de literatuuranalyse blijkt niet dat het wonen in de nabijheid van windturbines aanleiding geeft tot gezondheidseffecten. De nadruk in het wetenschappelijk onderzoek ligt op hinder, slaapverstoring en zuivere gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan windturbinegeluid. Voor de meeste woningen gelegen in gebieden met bestemming ‘wonen’ worden voor de bewoners geen gezondheidseffecten verwacht. Voor woningen in woongebied in de nabijheid van industriegebied, waar de geluidsvoorwaarden hoger liggen dan in de overige woongebieden, is dit niet uit te sluiten, maar niet bewezen en onwaarschijnlijk. Voor woningen gelegen in een aantal andere gebieden, waaronder industriegebied, zijn gezondheidseffecten niet uit te sluiten, maar gezien dit niet gaat om een gebied waar de woonfunctie primeert, is het effect op volksgezondheidskundig niveau (zeer) beperkt. Bovendien kan verwacht worden dat ter hoogte van woningen in of nabij industriegebied het industriegeluid bepalend kan zijn voor het omgevingsgeluid waardoor de bijdrage van de windturbines beperkt is. In de discipline mens-gezondheid worden voor het basisscenario of regularisatiescenario op volksgezondheidskundig niveau geen aanzienlijke effecten verwacht. Er is bijgevolg geen alternatief voorstel nodig.
SLAGSCHADUW
Gezondheidseffecten ten gevolge van slagschaduw zijn er in de drie onderzochte scenario’s niet te verwachten. Hinder is er in het nulalternatief duidelijk meer dan in het basisscenario of het regularisatiescenario. Een vergelijking met de normen in het buitenland werd uitgevoerd. Wat betreft de slagschaduw wordt er gesteld dat de slagschaduwnormen gealigneerd zijn met deze van Duitsland en strenger dan een aantal andere (buur)landen of regio’s. Er wordt dus van uitgaan dat dit een aanvaardbaar hinder niveau omvat. Gezien de mogelijke versterkende effecten van de slagschaduw wordt er aangeraden om bij de berekeningen van de slagschaduw naburige windturbineparken mee op te nemen zodat ze samen aan de norm voldoen en dit volgens de bestaande richtsnoeren van het departement Omgeving. Belangrijk is dat men ook bij de modellering rekening houdt met de cumulatie zoals voorgeschreven in de richtlijnen en de resultaten van deze modellering hanteert voor het bepalen van de milderende maatregelen op projectniveau (onder andere het instellen van de automatische stilstandmodule). Voor slagschaduw kan in de vergunningsfase een verdere verfijning van de modellering en/of de logging van slagschaduw tijdens de exploitatie, alsook de bijpassende stilstandsprogrammering voorgesteld worden.
VEILIGHEID
Een evaluatie van het algemene veiligheidsniveau samen met de risicobeheersing werd uitgevoerd. Wat betreft veiligheid kan men stellen dat de sector een zeer mature sector is. Door het hanteren van internationale engineeringsstandaarden en goed onderhoud kan gesteld worden dat de risicobeheersing op een goed niveau staat. Wanneer de VLAREM-voorwaarden voor veiligheid (basisscenario) getoetst worden aan de algemene principes van risicobeheersing wordt vastgesteld dat deze het aanvaardbare veiligheidsniveau halen.
BIODIVERSITEIT
Voor biodiversiteit werd een beoordeling inzake de impact op natuur uitgevoerd per scenario in zijn algemeenheid (fauna, flora) en in kwalitatieve termen. Hiervoor wordt het 7-delig significantiekader gebruikt en dit op basis van expert judgement. Het basisscenario is hierbij de situatie (anno 2021) waarbij er wel rekening wordt gehouden met de richtwaarden zoals die nu zijn opgenomen als sectorale voorwaarden. Een vergelijking met het nulalternatief is hierbij gebeurd. Hierbij werd in algemene termen de impact op natuur in het algemeen (vogels, vleermuizen e.d.) beoordeeld per scenario. Er kan geconcludeerd worden dat er niet echt een significant verschil is tussen het basisscenario en het nulalternatief met betrekking tot impact op vogels en vleermuizen.
In afwezigheid van sectorale voorwaarden inzake geluid, zal dit in de praktijk leiden tot een beperkte toename van de draaiuren waardoor een beperkte extra geluidsverstoring optreedt, die echter in de praktijk vrijwel niet te onderscheiden is van verstoring in het basisscenario. Er wordt ook opgemerkt dat de empirische verstoringsafstanden voor vogels zoals vermeld in Everaert et al. (2015), en de verstoringsafstand voor vleermuizen (150 m) een zeer grote variatie kennen. Bovendien zijn de vermelde verstoringsafstanden een combinatie van visuele en geluidsverstoring. Dit betekent dat een stilstaande turbine nog steeds verstoring kan veroorzaken voor vogelsoorten, door de loutere aanwezigheid in het landschap. Dit is vooral van belang voor vogelsoorten van open landschappen, zoals akkervogelsoorten (bv. patrijs), weidevogels (bv. kievit), en andere. Dit heeft als gevolg dat in de praktijk verstoring van vogels door een windturbine met bridage (~met sectorale voorwaarden) vrijwel niet kan onderscheiden worden van verstoring door windturbines zonder bridage (~zonder sectorale voorwaarden). Visuele verstoring speelt voor nacht-actieve fauna als vleermuizen vermoedelijk minder een rol. Er kan redelijkerwijze aangenomen worden dat windturbines met bridage (~met sectorale voorwaarden) iets minder verstoring voor vleermuizen zullen veroorzaken, in vergelijking met windturbines zonder bridage (~zonder sectorale voorwaarden) daar deze laatste meer uren per jaar zullen draaien aan vol toerental. Anderzijds is vastgesteld dat bepaalde soorten in bepaalde omstandigheden aangetrokken worden door turbines (door hogere voedselbeschikbaarheid, om sociale redenen, …). Hierdoor dienen de hier voorgestelde redeneringen in verband met verschillen in effecten tussen enerzijds het basisscenario en anderzijds het nulalternatief met de nodige voorzichtigheid behandeld te worden.
Er wordt opgemerkt dat geluidsvoorwaarden opgesteld zijn voor mensen en niet gelden voor fauna. Op basis van de voorgestelde en geëvalueerde case studies kan besloten worden dat de windturbines in de voorgestelde cases allen een zekere invloed hebben inzake verstoring op de in de omgeving voorkomende fauna (vogels en vleermuizen) in het basisscenario. Hoe groot de invloed is, wordt bepaald door de aanwezigheid van voor vogels of vleermuizen aantrekkelijke gebieden of habitats (rustplaatsen, broedgebieden, trekcorridors etc.).
Voor de discipline biodiversiteit blijkt dat geen significante effecten ontstaan. Het nemen van milderende maatregelen is bijgevolg niet aan de orde.
KLIMAAT
Voor de discipline klimaat worden de effecten op het halen van de beleidsdoelstellingen rond hernieuwbare energie beschouwd. Hierbij wordt maximalisatie van de energie-opbrengst nagestreefd. Het basisscenario en het regularisatiescenario worden beperkt negatief beoordeeld ten opzichte van het nulalternatief. Strengere sectorale voorwaarden om de hinder ten gevolge van geluids- en slagschaduweffecten te beperken zorgen er immers voor dat de energieopbrengst van de windturbines vermindert. Vanuit het standpunt van deze discipline is het daarom wenselijk dat de maatregelen betreffende geluids- en slagschaduweffecten zoveel mogelijk op projectniveau kunnen bepaald worden. Er wordt vastgesteld dat aanbevelingen om geluid te reduceren in meer of minder mate – afhankelijk van de geluidsreductie modi van de windturbine – tot een verlies aan energieopbrengst leidt. Dit is contraproductief in het kader van klimaat. Van de vooruitgeschoven aanbevelingen in het hoofdstuk geluid, zijn vanuit het oogpunt van klimaat deze wenselijk waarbij het minste energieopbrengst verloren gaat. Dit verlaagt onder meer de drempel om de beleidsdoelstelling van het Windplan 2050 te halen. Hoe minder verlies aan opbrengst, hoe minder bijkomende turbines er nodig zijn.
Conclusie
In 2012 werden er sectorale voorwaarden opgenomen in VLAREM waarin normen zijn bepaald inzake slagschaduw, geluid en het beperken van de externe veiligheidsrisico’s.
Op 25 juni 2020 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de VLAREM II-voorwaarden van afdeling 5.20.6 onwettig tot stand zijn gekomen omdat er hiervoor destijds geen plan-MER is opgemaakt.
Het plan-MER zal de milieueffectenbeoordeling bevatten voor de huidige sectorale voorwaarden (basisscenario) alsook voor de vaststelling van eventuele nieuwe sectorale voorwaarden voor windturbines (alternatief voorstel) indien de noodzaak hiertoe blijkt uit de milieueffectenbeoordeling van het basisscenario.
In de verschillende disciplines werd er beoordeeld dat er ‘geen aanzienlijke effecten’ aanwezig zijn in het basisscenario (met de huidige sectorale voorwaarden). Er zijn dan ook geen milderende maatregelen en ook geen ‘alternatief voorstel’ nodig. Wel werden er voor geluid enkele ‘opties’ onderzocht waarbij er bij bepaalde bestemmingen een strengere norm kan voorkomen als het achtergrond geluid daar laag is. Deze opties zullen op lokaal niveau hinder en slaapverstoring kunnen beperken en bijgevolg de kans op gezondheidseffecten, voor zover hiervan het gevolg kunnen zijn, verminderen. Voor woningen in woongebied in de nabijheid van industriegebied, waar de geluidsvoorwaarden hoger liggen dan in de overige woongebieden, zijn gezondheidseffecten niet uit te sluiten, maar niet bewezen en onwaarschijnlijk. Voor woningen gelegen in een aantal andere gebieden, waaronder industriegebied, zijn gezondheidseffecten ook niet uit te sluiten, maar gezien dit niet gaat om een gebied waar de woonfunctie primeert, is het effect op volksgezondheidskundig niveau (zeer) beperkt. Bovendien kan verwacht worden dat ter hoogte van woningen in of nabij industriegebied het industriegeluid bepalend kan zijn voor het omgevingsgeluid waardoor de bijdrage van de windturbines beperkt is en dat het hier over een beperkt aantal receptoren gaat.
Inzake hinder zullen er altijd een aantal gehinderden zijn. Wel kan men stellen dat er in vergelijking met andere (geluids)bronnen relatief weinig gehinderden zijn van windturbines. Er wordt benadrukt dat de hinder door windturbinegeluid over geheel Vlaanderen eerder beperkt is, maar lokaal kunnen er zeker een aantal bewoners ernstig gehinderd zijn. Tevens blijkt ook dat het aantal procentueel potentieel ernstig gehinderden voor windturbinegeluid beduidend lager ligt dan de grens van 10%. Vanaf 10% potentieel ernstig gehinderden van de blootgestelde bewoners geeft de WHO aan dat de effecten aanzienlijk zijn. Dit is in Vlaanderen niet het geval in het basisscenario, noch op vandaag, noch in de toekomst als er meer turbines worden verwacht.
Finaal kan er geconcludeerd worden dat door het invoeren van de sectorale voorwaarden (basisscenario) de milieueffecten minder zullen zijn ten opzichte van geen voorwaarden (nulalternatief). Zo zullen er minder mensen blootgesteld zijn aan geluidsniveaus of slagschaduw die hinder of een verhoogde kans op gezondheidseffecten met zich meebrengen bij aanwezigheid van deze voorwaarden.
De stad Antwerpen geeft een gunstig advies op het voorliggende plan-MER om op die manier de juridische onzekerheid over de Vlarem II-voorwaarden van afdeling 5.20.6 weg te nemen.
Opmerking
In het plan-MER wordt gesteld dat de onderzochte sectorale voorwaarden receptor gebonden (maximum specifiek geluid of slagschaduwuren ter hoogte van een woning) zijn en dus niet afhangen van het type turbine of het aantal turbines. Met het type turbine wordt in het plan-MER enkel types met een horizontale as bedoeld. De vraag kan gesteld worden of er bij de sectorale voorwaarden geen onderscheid gemaakt moet worden tussen deze beide types. Een vergelijkende studie in het kader van de sectorale voorwaarden tussen windturbines met een horizontale as en windturbines met een verticale as had zeker een meerwaarde geweest.
Het voorgenomen plan voorziet in de vaststelling van de sectorale (milieu)voorwaarden voor windturbines binnen VLAREM II.
Het DABM omvat de algemene bepalingen inzake het Vlaamse milieubeleid, zoals onder andere de project- en plan-MER en de veiligheidsrapportage over projecten en plannen. Het DABM maakt tevens een onderscheid tussen de algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden.
In uitvoering van het DABM werd titel II van het VLAREM (VLAREM II) vastgesteld dat onder andere de milieukwaliteitsnormen en de algemene en sectorale milieuvoorwaarden bevat.
De algemene en sectorale milieuvoorwaarden beogen het voorkomen en beperken van onaanvaardbare hinder en risico’s die de ingedeelde inrichtingen en activiteiten kunnen veroorzaken.
Volgens artikel 4.2.5 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen over het milieubeleid (DABM) dient de initiatiefnemer van een plan/programma in het kader van het “onderzoek tot milieueffectrapportage” een aantal instanties te raadplegen aangaande de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van het plan of programma.
De raadpleging bij het onderzoek tot milieurapportage is voorzien om de adviserende instantie toe te laten de gegevens met betrekking tot het studiegebied waarvoor zij beschikken, die eventueel nog niet bekend zouden zijn bij de initiatiefnemer, aan de initiatiefnemer te bezorgen zodat de dienst Mer een gefundeerde beslissing kan nemen over de plan-MER-plicht van het voorgenomen plan (zie omzendbrief LNE/2007 milieueffectbeoordeling van plannen en programma's van 1 december 2007). Met huidig advies wordt dan ook op geen enkele wijze afbreuk gedaan aan de beoordelingsruimte die het college zich voorbehoudt in zijn latere adviesverlening of beoordeling.
Procedurestap | Datum |
Ontvangst adviesvraag | 23 november 2022 |
Uiterste adviesdatum | 20 januari 2023 |