2013_CBS_05169 - Duurzame stad - Voorstel afwegingskader luchtkwaliteit en inplanting functies. Collegiale brieven aan Vlaamse regering - Goedkeuring

De demografische evolutie, in het bijzonder de vergroening en verzilvering van de bevolking, doet de behoefte aan bijkomende voorzieningen zoals kinderdagverblijven, scholen, serviceflats en rust- en verzorgingsinstellingen ontstaan. 

De richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa bevat luchtkwaliteitsnormen voor verschillende polluenten waaronder stikstofdioxide (NO₂) en fijn stof en dringt erop aan dat de blootstelling van de bevolking tot het minimum wordt beperkt. Specifiek voor kwetsbare groepen (kinderen, ouderen en mensen met luchtweg- en hartaandoeningen) moeten gezondheidsaspecten in acht genomen worden.

Bij gebrek aan een duidelijk afwegingskader worden Vlaamse gezondheidsadviezen over de inplanting of capaciteitsuitbreiding van genoemde voorzieningen op dit ogenblik gebaseerd op de voorschriften van het Nederlandse Landelijk Besluit voor gevoelige bestemmingen (2008) en de, strengere, Amsterdamse richtlijn met betrekking tot gevoelige bestemmingen luchtkwaliteit (2009). Daarin wordt aangegeven dat de bouw van nieuwe scholen en andere bestemmingen voor gevoelige groepen op een ruime afstand van drukke wegen moet gebeuren. Zogenaamde gevoelige bestemmingen kunnen volgens deze richtlijn niet gebouwd worden binnen een afstand van minder dan 300 meter van de rand van een snelweg of binnen 50 meter van de rand van een provinciale weg. Ook voor drukke lokale wegen met een verkeersintensiteit van meer dan 10.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal is bepaald dat binnen een afstand van 50 meter gemeten van de rand van de weg geen gevoelige bestemmingen in de eerstelijnsbebouwing ingeplant worden.

De lineaire toepassing van de Amsterdamse afstandsrichtlijnen maakt een groot deel van de beschikbare ruimte in de stad Antwerpen onbruikbaar voor inplanting of uitbreiding van gevoelige bestemmingen. Bovendien houdt deze richtlijn geen rekening met andere factoren die een belangrijke impact op de luchtkwaliteit hebben.

De Amsterdamse richtlijn is geschikt om als handvat te gebruiken bij gebrek aan detailgegevens over de lokale context. Ze heeft echter ook een aantal beperkingen en gaat voorbij aan factoren die de lokale leefomgevingskwaliteit positief kunnen beïnvloeden. Zo houdt ze geen rekening met de reële of berekende luchtkwaliteit in, met bestaande bufferzones, overheersende windrichting, meteorologie, verhoogde of verdiepte ligging van de weg, verkeerssamenstelling (aandeel vrachtwagens) of milderende maatregelen die genomen worden om de gebruikers van de genoemde instellingen afdoende te beschermen.

Rechtlijnige toepassing van de Amsterdamse richtlijn is bijgevolg niet werkbaar in de Antwerpse context door de aanwezigheid van een snelweg en een aantal drukke gewestwegen die tot in de kernstad doordringen. Gezien de beschikbaarheid van gegevens op detailniveau wordt daarom een meer genuanceerd en door modelberekeningen onderbouwd afwegingskader voorgesteld. Nieuwe ontwikkelingen kunnen namelijk afgetoetst worden aan de luchtkwaliteitskaarten die voor Antwerpen zijn opgemaakt. De kaarten zijn aangemaakt op basis van de Europese normen voor verschillende polluenten, in functie van een lokaal actieplan (in opdracht van het stadsbestuur) en met het oog op de implementatie van bijkomende maatregelen in het kader van de uitstelaanvraag voor NO₂ (in opdracht van de Vlaamse overheid).

Uit de luchtkwaliteitskaarten blijkt voor Antwerpen de volgende situatie :

• Er is een problematische overschrijding van de jaargemiddelde norm van 40 μg/m³ voor stikstofdioxide (NO₂), met pieken boven 50 μg/m³ ter hoogte van de snelwegen, 'streetcanyons' en de meeste in- en uitvalswegen. Wegverkeer veroorzaakt een relatief groot deel van de NO₂-concentraties in het stedelijk woongebied van Antwerpen.
• De toegelaten jaargemiddelde concentratie van 50 µg/m³ tijdens maximaal 35 dagen per jaar van de grovere ‘fijn stof’-fractie PM10 wordt geregeld overschreden, maar het verband met verkeer is minder eenduidig.
• Voor het fijnere stof is de gezondheidsschadelijke maar Europees nog niet genormeerde fractie elementair koolstof (EC of dieselroet staat sinds juli 2012 op de lijst van carcinogene stoffen van de Wereldgezondheidsorganisatie) het meest problematisch. Wel blijkt uit onderzoek dat EC een gelijkaardig verspreidingspatroon heeft als NO₂ en dat verkeersgerelateerde maatregelen een grote reductie kunnen betekenen voor de plaatselijke concentraties.  

De NO₂-luchtkwaliteitskaarten geven het beste weer welke zones in Antwerpen omwille van polluenten afkomstig van verkeer minder geschikt zijn voor inplanting of uitbreiding van gevoelige bestemmingen. Het voorstel van afwegingskader voor stadsontwikkelingsprojecten, vooral nieuwbouw- of uitbreidingsplannen met betrekking tot gevoelige bestemmingen, vertrekt bijgevolg van de beschikbare luchtkwaliteitskaarten voor Antwerpen en de Europese norm voor NO₂ van 40 µg/m³, met een prognose van de toestand in 2015. 

Bij toepassing van het afwegingskader voor de beoordeling van vergunningsaanvragen worden volgende stappen in de beslissingsboom doorlopen:

1. Op locaties waar nu geen overschrijding van de Europese norm wordt vastgesteld of waar de leefkwaliteit op korte termijn gunstig wordt door implementatie van reeds geplande maatregelen (bijvoorbeeld rekeningrijden voor vrachtwagens ingevoerd in 2016) kan een positief advies voor inplanting of uitbreiding afgeleverd worden.
2. Valt de ontwikkeling volgens de luchtkwaliteitskaarten in een overschrijdingsgebied van de Europese norm, dan moet de vergunningsaanvrager aan de hand van een verdere omgevingsanalyse, luchtkwaliteitsmetingen en effectberekening van bepaalde ingrepen, aantonen dat bijkomende milderende maatregelen op het niveau van het gebouw de leefkwaliteit kunnen verbeteren.
3. Is dat in die mate het geval dat de lokale luchtkwaliteit onder de overschrijdingsdrempels kan gebracht worden, dan kan een positief advies worden afgeleverd. Is dat niet het geval, dan wordt het project op het vlak van luchtkwaliteit als niet realiseerbaar aangemerkt.

Bijkomende milderende maatregelen zijn, waar mogelijk gecumuleerd, noodzakelijk op drie niveaus: bovenlokaal, lokaal en op gebouwniveau.  

• Bovenlokale maatregelen zijn bronmaatregelen waarvoor de Vlaamse overheid verantwoordelijk is: invoering van het rekeningrijden (voorzien voor vrachtwagens vanaf 2016), de gedeeltelijke intunneling/overkapping van de Ring, snelheidsverlaging op gewestwegen (LARGAS-principe: langzaam rijden gaat sneller), duurzame ruimtelijke planning, voorzien van een degelijk openbaar verversnet, maatregelen in functie van een betere modal shift, doorgaand vrachtvervoer weren van de Antwerpse Ring, ...
• Lokale maatregelen zijn voornamelijk bronmaatregelen waarvoor het stadsbestuur bevoegd is: duurzame stadsontwikkeling, invoering van lage emissiezone, verminderde gemotoriseerde verkeersintensiteit in de omgeving van de gevoelige bestemming, venstertijden voor vrachtvervoer afgestemd op verblijfstijd van betrokken doelgroep, faciliteren van fietsverkeer, maximaal houden van afstand tussen bron en ontvanger, afscherming door groenontwikkeling, ...
• Maatregelen op gebouwniveau worden genomen door de vergunningsaanvrager en hebben een invloed aan de ontvangstzijde: inplanting en oriëntatie van de gebouwen op het perceel, de locatiebepaling van speelplaatsen, sportterreinen, zitplekken … achter gesloten bebouwing, het onderbrengen van de verblijfsruimtes voor langdurig/intensief gebruik aan de verkeersluwe kant, het voorzien in adequate ventilatie om de kwaliteit van het binnenklimaat te garanderen, het plaatsen van de ventilatie en luchtfiltering aan de achter- of verkeersarme zijde van een bouwblok, het inplanten van voorzieningen die veel auto- en vrachtverkeer genereren verder weg van de verblijfplaatsen voor kwetsbare doelgroepen, voorzien van groene buffers die de luchtfiltering kunnen bevorderen, ...

De voorgestelde werkmethode zal nog steeds een belangrijke impact hebben op de realiseerbaarheid van geplande stadsontwikkelingsprojecten in Antwerpen (waaronder scholen, kinderopvang …). Om de stadsontwikkeling, leefbaarheid en groei van de stad niet te hypothekeren dringen bijgevolg bijkomende maatregelen aan de bron zich op. Eerder besliste het  Antwerpse stadsbestuur om een lage emissiezone in te voeren met het oog op de verbetering van de stedelijke luchtkwaliteit. Zoals gestipuleerd in Pact2020 (ViA) zijn ook andere, bovenlokale, brongerichte maatregelen vereist om een verdere inkrimping van de overschrijdingsgebieden en een drastische reductie van de luchtverontreiniging te realiseren.  

Om een implementatie van het afwegingskader nauwkeurig uit te voeren is een driejaarlijkse actualisatie van de luchtkwaliteitskaarten wenselijk. Daarnaast moet voor de effectberekening van maatregelen door microsimulaties een raamcontract worden afgesloten met een expertbureau. Als aanvulling van de effectberekening voor de verschillede maatregelen is het ook belangrijk dat er een gerichte en actuele controle kan uitgeoefend worden op de stedelijke luchtkwaliteit, zoals in de Europese richtlijn is aanbevolen. Daarbij is een verdere uitbreiding van het bestaande luchtkwaliteitsmeetnet van de VMM met bijkomende meetposten langs de Ring, op een stedelijke achtergrond en op een druk verkeerspunt in de kernstad onontbeerlijk.

In de collegiale brief aan de Vlaamse regering wordt er op gewezen dat er nood is aan een duidelijk en genuanceerd afwegingskader om vergunningsaanvragen voor stadsontwikkelingsprojecten in het algemeen en gevoelige bestemmingen in het bijzonder te kunnen beoordelen. De zogenaamde Amsterdamse richtlijn die voorlopig in gezondheidsadviezen voor deze gevoelige bestemmingen wordt gehanteerd is onvoldoende afgestemd op de Antwerpse context. Het college verzoekt de Vlaamse overheid daarom om het voorgestelde afwegingskader goed te keuren en de verdere verfijning ervan te ondersteunen. De collegiale brief wordt ook verzonden aan de bevoegde Vlaamse ministers voor leefmilieu, welzijn, onderwijs, mobiliteit en ruimtelijke ordening.