Op 11 juni 2008 werden verschillende Europese richtlijnen met betrekking tot luchtkwaltiteit gebundeld in één geïntegreerde richlijn. De normen die vandaag van kracht zijn voor fijn stof (PM10 en PM2,5) en stikstofdioxide (NO2) werden in 2010 verscherpt en zullen nogmaals bijgesteld worden tegen 2015 en 2020.
Met het oog op die nieuwe normen maakten de Vlaamse milieuadministratie, het gemeentelijk havenbedrijf en de stad Antwerpen in onderling overleg in 2008 een actieplan op om de uitstoot van NO2 en fijn stof in de hele agglomeratie te beperken. In 2009 liet de stad Antwerpen met steun van de Vlaamse overheid voor de agglomeratie luchtkwaliteitskaarten opmaken.
Op 6 mei 2011 (jaarnummer 10155) nam het college kennis van het eindrapport "voorstel van maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren en de geluidshinder te beheersen in de stad Antwerpen" zoals opgemaakt door Technum Tractebel Engineering en VITO en besliste het om een eerste selectie van maatregelen goed te keuren (jaarnummer 10156). Uit deze maatregelenstudie bleek dat bij uitvoering van alle maatregelen een aanzienlijke reductie kan gerealiseerd worden voor alle polluenten, maar dat een overschrijding van de jaargemiddelde grenswaarde voor NO2 en de daggemiddelde grenswaarde voor PM10 waarschijnlijk blijft. Voor de meest gezondheidsschadelijke polluent, elementair koolstof (EC), werden eveneens hoge concentraties opgemeten, maar bestaan er voorlopig geen normen.
Een belangrijk aantal van de voorgestelde maatregelen uit de studie werd opgenomen in het actieplan dat België indiende bij de Europese Commissie met het oog op het verkrijgen van uitstel voor het naleven van de strengere NO2-grenswaarden. Op 6 juli 2012 keurde de Europese Commissie het uitstel voor de Antwerpse luchtkwaliteitszones goed, op voorwaarde dat tijdig uitvoering wordt gegeven aan de extra maatregelen die in het ingediende luchtkwaliteitsplan zijn opgesomd. Voor de kalenderjaren van 2010 tot en met 2014 moet België kunnen aantonen dat de concentratieniveaus in de betrokken zones lager zijn dan de NO2-jaargrenswaarde, verhoogd met de maximale overschrijdingsmarge, zoals vermeld in de Richtlijn (2008/50/EG, Bijlage XI). Het uitstel voor het behalen van de verscherpte 'fijn stof'-norm (PM10) tegen 2010 werd door de Europese Commissie vroeger reeds niet toegekend.
In de maatregelenstudie was aangetoond dat de meest effectieve maatregel die door de stad zelf kan worden genomen, bestaat in de invoering van een lage emissiezone in combinatie met een congestietaks. Op 6 juli 2012 (jaarnummer 7041) keurde het college de gunning goed van het opmaken van een haalbaarheidsstudie voor invoering en beheer van lage emissiezone(s) in de stad Antwerpen op basis van GAC/2012/1212 aan Transport & Mobility Leuven, in samenwerking met PricewaterhouseCoopers (PwC) en de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO).
De voorliggende studie is uitgevoerd en deels gefinancierd in het kader van het Europese JOAQUIN-project waarvan de stad Antwerpen partner is. Ze kan ook beschouwd worden als aanvulling en verdere concretisering van de studies die in 2011 door het departement Leefmilieu, Natuur en Energie van de Vlaamse overheid (Onderzoek naar invoering lage-emissiezones in Vlaanderen) en door het gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen (Haalbaarheidsstudie LEZ Haven Antwerpen) zijn uitgevoerd.
De haalbaarheidsstudie voor invoering en beheer van een lage emissiezone (LEZ) werd begin november 2012 afgewerkt. In de studie is, conform de opdracht, alleen gekeken naar de invoering van een LEZ, ook milieuzone genoemd. Een LEZ is een ruimtelijk begrensd gebied, waar bepaalde toegangsbeperkingen gelden met het oog op de verbetering van de luchtkwaliteit.
De studie bestaat uit 3 delen:
1. Gebiedsafbakening, toegangsvoorwaarden en milieueffecten
Eerst werd gezocht naar de geschikte locatie, grootte en afbakening van één of meerdere al dan niet gedifferentieerde lage emissiezones in de stad Antwerpen. Op basis van de vele voorbeelden in andere Europese steden werd gekozen voor een aaneengesloten zone rond het stadscentrum, afgebakend door de Schelde en herkenbare (ring)wegen en gekenmerkt door een hoge bevolkingsdichtheid. Drie gebieden zijn onderzocht:
Voor elke gebiedsafbakening werden de te verwachten effecten bepaald voor de emissies van stikstof (NOX, NO2) en fijn stof (PM10, PM2,5 en EC). Er werd eveneens gekeken naar duidelijkheid en eenvoud, handhaafbaarheid, mogelijkheden voor doorgaand verkeer, mogelijkheid tot flankerend beleid en complementariteit met het mobiliteitsbeleid van de stad. De LEZ Kernstad, inclusief Singel, komt hier uit als de meest efficiënte en effectieve gebied voor afbakening van de lage emissiezone.
Volgende minimale toegangsvoorwaarden worden als uitgangspunt genomen voor 2015 en 2020:
| 2015 | Personenwagen - benzine | Euro 1 |
| Personenwagen - diesel | Euro 3 + roetfilter | |
| Vrachtwagen (diesel) | Euro 4 | |
| 2020 |
Personenwagen - benzine |
Euro 2 |
|
Personenwagen - diesel |
Euro 5 | |
| Vrachtwagen (diesel) | Euro 5 |
Dit betekent in praktijk dat in 2015 dieselwagens ouder dan 14 jaar in principe niet meer in de kernstad worden toegelaten. Dieselwagens ouder dan 9 jaar dienen over een roetfilter te beschikken. Benzinewagens geproduceerd na 1992 kunnen de stad binnenrijden. Deze toegangsvoorwaarden zijn in overeenstemming met buitenlandse voorbeelden en aanvaardbaar op basis van de te verwachten milieueffecten en op basis van de maatschappelijke aanvaardbaarheid gegeven de samenstelling van het huidige wagenpark. Er wordt geschat dat in 2015 74,6% van de voertuigen voldoet, 9,7% niet voldoet en 15,7% kan voldoen mits het installeren van een roetfilter.
De invoering van een LEZ leidt ten opzichte van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit door de autonome wijziging in het wagenpark tot:
De verkeersbijdrage aan de totale concentratie van deze polluenten daalt in dezelfde mate. De opgelegde EU-normen voor PM10 en NO2 zullen door de invoering van een LEZ nog niet gehaald worden aangezien de rechtstreekse verkeersbijdrage aan deze emissies minder doorslaggevend is. Voor het bereiken van deze normen zijn nog andere bijkomende maatregelen vereist. Wel kan de invoering van een LEZ een belangrijke impact op de volksgezondheid door de zeer sterke bijkomende reductie in de emissies van EC. EC is een sterk verkeersgerelateerde indicator waardoor de daling in emissies onmiddellijk leidt tot daling in de concentraties in de lucht.
2. Praktische invoering
In het tweede deel werden de mogelijkheden en beperkingen die in de verschillende stappen van de invoering en handhaving van de LEZ nodig zijn achtereenvolgens geanalyseerd. De verschillende stappen zijn:
| Reglementering > Aankondiging > Erkenning en ontheffing > Handhaving > Inning |
2.1. Reglementering
Er werd nagegaan welke wettelijke mogelijkheden bestaan of wenselijk zijn voor het invoeren van een lage emissiezone. Onderzochte mogelijkheden zijn: via een gemeentelijke politiereglementering, via een aanvullend verkeersregelement, via een nieuw bovenlokaal reglementair kader en via een aanpassing van de parkeerreglementering.
Invoering via wijziging van het politiereglement blijkt juridisch moeilijk haalbaar. Invoering via een aanvullend verkeersreglement is een optie. De aanbevolen optie is het creëren van een nieuw reglementair kader om een toegangsbeperking in te voeren. Dit reglement kan specifiek focussen op emissies en een lage emissiezone. De snelheid waarmee dit kan opgezet en geïmplementeerd worden hangt echter af van andere beleidsniveau’s. Een aanpassing van de parkeerreglementering is eveneens mogelijk en in handen van de stad zelf. Ze vereist vooral een aanpassing van de parkeersignalisatie en een aanpassing van de modaliteiten voor betalend parkeren.
2.2. Aankondiging
Als de LEZ ingevoerd wordt via een toegangsbeperking dan zijn er een viertal opties voor de aankondiging van de toegangsbeperking:
De beste optie bestaat erin een nieuw zonaal bord te creëren dat de toegangsvoorwaarden tot de LEZ aanduidt en cumuleerbaar is met andere zonale reglementeringen (zone 30, parkeerzone ...). Een alternatieve oplossing bestaat erin om op de stedelijke invalswegen van de kernstad een bordengordel te creëren met verbodsborden om op deze manier het verbod aan te kondigen bij het binnenrijden van de stad en op deze plaatsen handhaving te organiseren.
Voor het invoeren van de LEZ via een parkeerbeperking zijn er twee opties voor de aankondiging:
2.3. Erkenning en ontheffing
Voor de erkenning van de voertuigen die toegelaten worden in de LEZ zijn onderzocht:
De opzet van een centraal registratiesysteem, gekoppeld aan bestaande databanken, is aan te bevelen om een volledige erkenning van toegelaten voertuigen te bewerkstelligen. Hier kunnen synergieën worden gevonden met de registratie voor het geplande wegenvignet- en kilometerheffingssysteem. Een alternatief is het invoeren van een vignetsysteem naar Duits model. Verbinden van de LEZ-toegangsvoorwaarden aan de bewonerskaart is evident bij de invoering van de LEZ.
Ontheffingen worden ingevoerd voor doelgroepen die onevenredige lasten oplopen door de invoering van LEZ. Voor voertuigen met een ontheffing (vrijstelling) wordt de LEZ vrij toegankelijk. Voor vrachtwagens is deze ontheffing vaak gekoppeld aan het type voertuig. Voor personenwagens kunnen ontheffingen ook gekoppeld worden aan de specifieke situatie van de eigenaar (bv. het inkomen). Ontheffingen zijn cruciaal om draagvlak en acceptatie te creëren, maar het aantal uitgereikte ontheffingen moet beperkt blijven om de milieueffecten niet te sterk te ondermijnen. Het is ook aangewezen de looptijd van de ontheffing te beperken in de tijd.
2.4. Handhaving en inning
De praktische toepassing van de handhaving hangt af van de eerder gemaakte keuzes aangaande reglementering en erkenning van voertuigen:
De analyse gaf aan dat zonder centrale registratie van voertuigen geen volledige handhaving van de LEZ kan plaatsvinden, behalve als er een parkeerbeperking wordt ingevoerd. Als er geopteerd wordt voor een toegangsverbod met een centrale databank waar alle nummerplaatgegevens van goedgekeurde voertuigen zijn opgeslagen, kan een automatische controle met ANPR-camera's (ANPR: automatic number plate recognition) plaatsvinden op in- en uitgaand verkeer.
De inning kan op verscheidene manieren gebeuren. Bij controle door politie zal de inning gebeuren zoals bij verkeersovertredingen, bij controle door parkeerwachters zal de inning plaatsvinden in de vorm van een retributie, geïnd door GAPA. De handhaving en inning kan, als derde mogelijkheid, ook gebeuren door een derde partij. Dit kan enkel binnen een aangepast bovenlokaal reglementair kader.
2.5. Conclusies voor praktische invoering
Bovenstaande opties zijn gecombineerd in wettelijk (eventueel na creatie van nieuw kader) en praktisch haalbare scenario’s:
Rekening houdend met de pakkans, handhavingskosten, gebruikerskosten en synergie met andere systemen werden volgende scenario’s behouden voor de verdere analyse:
Voor het eerstgenoemde scenario is hoger wetgevend kader nodig. Het tweede scenario kan de stad binnen haar eigen bevoegdheden uitwerken. Een combinatiescenario bestaat erin om de LEZ in te voeren via een parkeerbeperking en toegangsverbod met C3-borden met onderbord aan de invalswegen vanaf de Singel tot enkele kruispunten verderop. Op deze manier vallen niet enkel de voertuigen geparkeerd op openbaar domein onder de LEZ, maar ook alle voertuigen die de kernstad binnenrijden.
De studie vermeldt een aantal flankerende maatregelen om de sociale aanvaardbaarheid te verhogen en om de effectiviteit van de LEZ te ondersteunen. Om maatschappelijk draagvlak te creëren is het van belang om voor een heel duidelijke en logische gebiedsafbakening te kiezen, die ook aansluit op het mobiliteitsbeleid van de stad. Ook de toegangsvoorwaarden tot de LEZ moeten redelijk en aanvaardbaar zijn. Een gefaseerde invoering van deze toegangsvoorwaarden heeft een positieve impact op de sociale acceptatie. Een geschikt ontheffingenbeleid en het aanbieden van kwaliteitsvolle mobiliteitsalternatieven dragen bij tot de aanvaardbaarheid van de LEZ. Degelijke handhaving, stevige juridische verankering en een adequate communicatiestrategie zijn eveneens noodzakelijk.
3. Kosten-batenanalyse
In het derde luik van de studie werd een kosten-batenanalyse gemaakt voor de hierboven genoemde weerhouden scenario's. Er is een inschatting gemaakt van de opstart-, beheers- en handhavingskosten voor de overheid, de financiële inkomsten voor de overheid, de kosten voor de gebruikers en de gezondheidsbaten voor de maatschappij. Om de kosten en baten met elkaar te kunnen vergelijken werden ze tenslotte teruggebracht naar hun netto actuele waarde (NAW) in 2012, met een discontovoet van 4%. Voor de NAW is de termijn van het project op 10 jaar gesteld, de hieronder vermelde bedragen zijn met andere woorden de totale kosten en inkomsten gegenereerd gedurende een periode van 10 jaar.
De opstart-, beheers- en handhavingskosten bevatten de ontwikkelings- en jaarlijkse weerkerende kost van een centraal registratiesysteem, de investerings- en handhavingskosten voor controle door parkeerwachters en/of ANPR, de kosten voor inning en de aankondigings- en communicatiekosten. Aan de andere kant zijn er inkomsten uit ontvangen boetes en gelden van vrijstellingen en ontheffingen. De NAW van de nettokosten voor de overheid bedraagt 5 tot 8 miljoen euro, afhankelijk van het scenario.
De kosten voor de gebruikers omvatten de kosten voor het aankopen van een ontheffing, de boetes of retributiekosten, de eventuele kosten voor het plaatsen van een roetfilter en de kosten voor de vroegtijdige vervanging van personenwagens en vrachtwagens. De NAW van deze kosten wordt geschat op 119 tot 122 miljoen euro afhankelijk van het scenario, waarvan het belangrijkste deel voor de vroegtijdige vervanging van personenwagens.
De gezondheidsbaat ten gevolge van de invoering van de LEZ is bepaald op basis van de DALY-methode (DALY: disability adjusted life year) waarbij de winst of het verlies aan gezonde levensjaren bepaald en gewaardeerd wordt. De totale winst in levensduur voor alle inwoners van de kernstad samen wordt geraamd op 12.554 jaar, wat neerkomt op een gemiddelde winst van 25 dagen per inwoner. De prijs van een verloren levensjaar wordt in studies gewaardeerd op 50.345 euro. De totale baat bedraagt dan 632 miljoen euro, gerekend op levenslange termijn en bepaald op de concentratieverschillen in 2015. De NAW van de gezondheidsbaat van de invoering van de LEZ bedraagt uiteindelijk 200 miljoen euro.
De haalbaarheidsstudie besluit dat gezien de NAW van de baten groter is dan de NAW van de kosten, we kunnen spreken van een maatschappelijk rendabel project.
Het college neemt kennis van het eindrapport "haalbaarheidsstudie voor invoering en beheer van lage emissiezone(s) in de stad Antwerpen" zoals opgemaakt door Transport & Mobility Leuven, PricewaterhouseCoopers en de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO).
Het college geeft opdracht aan:
| Dienst | Taak |
| SW/EMA | Overmaken van het eindrapport aan de federale en Vlaamse diensten voor leefmilieu en mobiliteit |