2013_GR_00054 - Aanvullend agendapunt - Basisreglement bestuurlijke organisatie. Voorstel: hoofddoeken weren uit gemeenteraad - Weigering

Op 10 januari 2013 verstuurde gemeenteraadslid Anke Van dermeersch een e-mail naar het college met de vraag om volgende te agenderen op de gemeenteraad van maandag 28 januari 2012: voorstel van beslissing tot wijziging van het basisreglement bestuurlijke organisatie voor de gemeenteraadszitting van 28 januari 2013 om hoofddoeken te weren uit de raad.

Raadslid Anke Van dermeersch gaf volgende toelichting bij haar voorstel van beslissing tot wijziging van het basisreglement bestuurlijke organisatie.

Toelichting
Gelet op de noodzaak tot handhaving van de openbare orde;
Gelet op het feit dat de voorzitter van de raad instaat voor de handhaving van de orde in de raad;
Gelet op het feit dat een raadslid de orde in de raad niet mag verstoren noch beledigende taal mag spreken;
Gelet op het verbod op discriminatie;
Gelet op de gelijkheid der burgers, waardoor het dragen van vrouwonvriendelijke en vrouwdiscriminerende symbolen in de raad niet toelaatbaar is;
Overwegende dat de hoofddoek een dergelijk symbool is;
Overwegende dat de hoofddoek tevens het symbool is van de radicale islam, een ideologie wiens vertegenwoordigers zich wereldwijd openlijk kanten tegen democratie en mensenrechten;
Overwegende dat het toelaten van de hoofddoek erop neerkomt dat men promotie van de radicale islam in de raad toelaat;
Overwegende dat de vrijheid van godsdienst niet geschonden wordt door een hoofddoekenverbod;
Overwegende dat een hoofddoek niets met vrijheid van godsdienst te maken heeft, maar wel met vrouwendiscriminatie en onverdraagzaamheid.

Voorstel
In ‘Hoofdstuk 4. Werking van de raden.’ onder punt ‘4.5.5. ordehandhaving’ wordt een artikel 56 bis
ingevoegd.
“Het is de leden van de raad verboden een hoofddoek te dragen tijdens de werkzaamheden van de raad.
Hij/zij die dit doet, krijgt een waarschuwing van de voorzitter van de raad. Wordt daaraan geen gevolg
gegeven dan schorst of sluit hij/zij de vergadering.”

Over dit voorstel werd het advies gevraagd van bestuurszaken/juridische dienst. De juridische dienst formuleert volgend advies.

Bevoegdheid gemeenteraad voor hoofddoekenverbod

(i) Bevoegdheid voor ordehandhaving

In het voorstel van beslissing wordt het hoofddoekenverbod gemotiveerd in het kader van ordehandhaving in de raad.

Volgens artikel 25 van het Gemeentedecreet is de voorzitter belast met de handhaving van de orde in de vergadering.  Dit artikel wordt geïnterpreteerd als volgt voor de ordeverstoring door raadsleden:
-          De gemeenteraad kan het nemen van ordemaatregelen tegen de raadsleden opnemen in het huishoudelijk reglement.
-          De gemeenteraad is echter in geen geval bevoegd deze maatregelen zelf op te leggen; alleen de voorzitter van de raad heeft daartoe de bevoegdheid.

(ii) Kan het voorstel tot hoofddoekenverbod verantwoord worden op basis van ordehandhaving ?

De vraag moet echter gesteld worden of een hoofddoekenverbod kan gemotiveerd worden op basis van ordehandhaving in de raad.  Ordehandhaving betekent erover waken dat een raadszitting op ordentelijke wijze verloopt en dat de sereniteit van de debatten niet wordt verstoord (optreden tegen beledigende taal, tegen lawaai vanuit het publiek, tegen andere vormen van verstoring van de debatten, enz.).

Volgens ons kan het verbieden van het dragen van een hoofddoek niet geplaatst worden onder ordehandhaving.Het dragen op zich van een hoofddoek verstoort namelijk geenszins een ordentelijk verloop van de debatten.

(iii) Beperking van grondrechten moet ‘bij wet’ gebeuren

Het dragen van een hoofddoek vormt een uiting van een religieuze beleving, wat wordt beschouwd als een grondrecht (vrijheid van godsdienst, vrijheid van meningsuiting).  De grondrechten worden geregeld door het formeel beperkingssysteem zoals opgenomen in de Grondwet, dat stelt dat beperkingen enkel kunnen voorzien worden ‘bij wet’.  Hoewel hierover betwisting bestaat, interpreteert bepaalde rechtspraak de vereiste ‘bij wet’ als de noodzaak aan een federale of decretale regel en zou een gemeenteraadsbeslissing (regel op lokaal niveau) hiervoor niet volstaan.

Inhoudelijke beslissing van hoofddoekenverbod

(i) Disproportionele beperking van grondrechten

De gemeenteraad heeft de volheid van bevoegdheid ten aanzien van alle aangelegenheden waarvoor  artikel 2 van het Gemeentedecreet de gemeente bevoegd stelt.   Alle beslissingen van de gemeenteraad:
-          moeten kaderen in de bevoegdheden van gemeentelijk belang
-          moeten in overeenstemming zijn met ‘het recht’; dit begrip bevat onder meer de internationale normen met rechtstreekse werking, de Grondwet, wetten, decreten, algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur
-          mogen niet strijdig zijn met het algemeen belang

Het verbod tot het dragen van een hoofddoek kan beschouwd worden als een beperking van de politieke rechten.  Een gemeente- of districtsraadslid is rechtstreeks verkozen en heeft een mandaat van de burger ontvangen om de gemeentelijke belangen te behartigen in de gemeente- of districtsraad.  Daarnaast heeft een gemeente- of districtsraadslid ook een recht op vrije meningsuiting en een recht op godsdienstvrijheid.  Dit zijn fundamentele grondrechten gewaarborgd door de Grondwet.

Het opleggen van een hoofddoekenverbod zal vanuit juridisch standpunt waarschijnlijk bestempeld worden als een disproportionele beperking van deze fundamentele grondrechten.

(ii) Verschil met neutraliteit van personeel

Met dienstnota D2007.046 van 7 maart 2007 werden de volgende verplichtingen opgenomen voor het personeel van stad Antwerpen:
-         Personeel dat direct in contact staat met publiek, klanten of externe partners, draagt degelijke, niet opzichtige kledij.  Uiterlijke symbolen van levensbeschouwelijke, politieke, syndicale, sportieve, … overtuiging worden niet tijdens de werkuren gedragen, ook niet voor het goede doel.
-         Andere personeelsleden dragen eveneens een degelijke, niet opzichtige kledij, die hoffelijkheid uitstraalt.

Dit blijft ook het algemeen principe onder het nieuwe bestuur, zoals verwoord in punt 352 uit het bestuursakkoord 2013-2018: “Inzake de neutraliteit van de dienstverlening handhaven wij de beslissing en de uitvoeringsmodaliteiten zoals verwoord in de dienstnota van de stad Antwerpen van 7 maart 2007: “Personeel dat direct in contact staat met publiek, klanten of externe partners, draagt degelijke, niet opzichtige kledij. Uiterlijke symbolen van levensbeschouwelijke, politieke, syndicale, sportieve, … overtuiging worden niet tijdens de werkuren gedragen, ook niet voor het goede doel.””

Deze dienstnota, evenals de overwegingen uit het bestuursakkoord, hebben enkel betrekking op personeelsleden.  Gemeente- en districtsraadsleden zijn mandatarissen van de stad en kunnen niet beschouwd worden als personeelsleden.  De dienstnota is dus niet van toepassing op gemeente- en districtsraadsleden.

Het grote verschil met het hoofddoekenverbod voor personeel, dat verantwoord werd vanuit de neutraliteit van de ambtenaren, is dat het hier gaat om politieke mandatarissen.  Deze worden absoluut niet geacht neutraal te zijn. Bijna integendeel zelfs: een gemeente- of districtsraadslid is democratisch verkozen door een welbepaald deel van de bevolking en zetelt in een raad namens een partij die het volste recht heeft op haar eigen standpunten, en waarvan de verkozenen niet geacht worden neutraal te zijn.

Dit komt eveneens tot uiting in de tuchtregeling: gemeente- en districtsraadsleden zijn niet onderworpen aan het tuchtrecht.  Ze mogen zich uiten zoals ze verkiezen; de enige beperking hierop vormen de wettelijke regels (zoals bvb het strafrecht).

Conclusie
Vanuit juridisch standpunt kan gesteld worden dat er in hoofdzaak twee argumenten zijn om geen hoofddoekenverbod op te nemen in het huishoudelijk reglement dat wordt goedgekeurd door de gemeenteraad:
-          op vlak van bevoegdheid: de gemeenteraad heeft geen bevoegdheid voor het opleggen van een hoofddoekenverbod in de gemeente- en districtsraden; dit is in principe een bevoegdheid die bij wet moet opgelegd worden; er is geen kapstok om deze bevoegdheid aan vast te hangen
-          op vlak van de inhoud: een hoofddoekenverbod tijdens de uitoefening van het mandaat van een rechtstreeks verkozen mandataris vormt een disproportionele inperking van een aantal (grond)rechten (politieke rechten, recht op godsdienstvrijheid, recht op vrije meningsuiting).  Een mandataris wordt niet geacht neutraal te zijn.

Basisreglement bestuurlijke organisatie stad Antwerpen - artikel 39
"Elk punt dat niet op de gewone agenda voorkomt, kan tot vijf dagen vóór de zitting samen met een verklarende nota aan de secretaris worden overhandigd, die deze toegelichte voorstellen van beslissing bezorgt aan de voorzitter van de raad.
Een lid van het uitvoerend bestuur kan van de mogelijkheid om agendapunten toe te voegen geen gebruik maken.
De secretaris deelt de bijgevoegde agendapunten, zoals vastgesteld door de voorzitter van de raad, en de
toegelichte voorstellen onverwijld mee aan de leden van de raad."