2018_CBS_04164 - Duurzame stad - Beoordelingskader luchtkwaliteit en geluidshinder bij planning van gevoelige bestemmingen - Goedkeuring

Door de demografische evolutie is er een toenemende behoefte aan voorzieningen voor kwetsbare doelgroepen zoals kinderdagverblijven, scholen, serviceflats en rust- en verzorgingsinstellingen.

Zowel de Europese richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (20 mei 2008) als de richtlijn 2002/49/EG (25 juni 2002) inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai wijzen op de noodzaak om verontreiniging en hinder te verminderen tot niveaus waarbij de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid, voor gevoelige bevolkingsgroepen in het bijzonder, zo gering mogelijk zijn.

Op 30 januari 2012 (jaarnummer 44) keurde de gemeenteraad de toetreding goed van stad Antwerpen als partner tot het Interreg IVb NWE project JOAQUIN, dat tot doel had een beleid op te zetten om de luchtverontreiniging in de Noordwest-Europese regio terug te dringen. Een onderdeel van dit project besteedde bijzondere aandacht aan kwetsbare doelgroepen. Daarom werden bij de opmaak van luchtkwaliteitskaarten in 2013 en 2014 telkens ook de gevoelige bestemmingen apart in beeld gebracht. Een onderzoek naar mogelijkheden om in functie van kwetsbare doelgroepen extra maatregelen te nemen, maakte expliciet deel uit van JOAQUIN.

Op initiatief van de stad Antwerpen werd op 24 mei 2013 (jaarnummer 5169) een oproep gericht tot de Vlaamse ministers om werk te maken van een beleid rond kwetsbare doelgroepen. Een eerste werkgroep ging in Antwerpen van start in april 2014, met vertegenwoordigers van Vlaamse administraties voor milieu, ruimte, onderwijs, gezondheid, mobiliteit en de respectievelijke stedelijke tegenhangers. Op 27 juni 2014, 21 november 2014 en 27 februari 2015 kwam de werkgroep opnieuw samen. Het doel van deze werkgroep was een gezamenlijk beoordelingskader uit te werken voor luchtkwaliteit en geluidshinder, dat de adviesvorming en besluitvorming in verband met de bouw of verbouwing van verblijfplaatsen voor doelgroepen die gevoelig zijn voor slechte luchtkwaliteit en geluidshinder vereenvoudigt. In het ontwerp ligt de focus op groepsopvang voor kinderen (opvang van minstens 9 kinderen, niet van toepassing op onthaalouders) en scholen.

Op 14 februari 2014 (jaarnummer 1617) keurde het college het ‘Vlaams actieplan fijn stof en stikstofdioxide voor stad en haven van Antwerpen 2014-2018’ goed. De uitwerking van een afwegingskader luchtkwaliteit in functie van het beperken van blootstelling van kwetsbare doelgroepen, is één van de maatregelen in dit actieplan die onder de verantwoordelijkheid van de stad vallen.

Eén van de mogelijke milderende maatregelen om de blootstelling aan verontreinigde buitenlucht te verminderen, is een luchtzuivering op basis van filters gekoppeld aan het ventilatiesysteem in gebouwen voor kwetsbare doelgroepen. De aankoop, plaatsing, het onderhoud en het gebruik van deze luchtzuivering brengen een meerkost met zich mee. Om de financiële impact en de technische efficiëntie van dergelijke luchtzuivering in beeld te brengen werd door de stedelijke diensten Onderwijsbeleid en Stadsontwikkeling, Energie en Milieu het proefproject ‘Luchtkwaliteit – De kRing’ opgestart in 2015. De meetresultaten toonden aan dat de aanwezige filters een positief effect hebben op de binnenluchtkwaliteit. Om de efficiëntie van de filters te behouden, is het belangrijk te blijven voldoen aan een aantal randvoorwaarden zoals een zorgvuldige installatie en correct onderhoud en gebruik.

Eind 2016 werd advies gevraagd over de toepassing van het beoordelingskader aan het Vlaams agentschap Zorg en Gezondheid en aan de dienst stedenbouwkundige beroepen van de provincie Antwerpen.

Nood aan aangepast beoordelingskader

Tot de leeftijd van ongeveer 18 jaar kunnen kinderen en jongeren blijvende lichamelijke schade ondervinden van langdurige blootstelling aan verontreinigde lucht. In dat verband wordt een toename van chronische luchtwegklachten en hart- en vaatziekten geregistreerd. Kinderen zijn ook extra gevoelig voor omgevingslawaai. Dit kan de ontwikkeling van hun spraak- en leervermogen verstoren en aantasten. Er is daarom nood aan een 'code van goede praktijk' voor de ruimtelijke inplanting en inrichting van locaties waar kwetsbare doelgroepen (in het bijzonder kinderen en jongeren) langdurig verblijven. De Gezondheidskundige Dienst van Amsterdam hanteert bij de beoordeling afstandsrichtlijnen voor de inplanting van verblijfsinfrastructuur voor gevoelige bestemmingen nabij drukke verkeersaders: hoe drukker de weg, hoe groter de potentiële gezondheidsimpact dus hoe groter de afstand die geldt voor het inplanten of uitbreiden van gebouwen voor bijvoorbeeld kinderopvang en scholen. Binnen een zone van 300m langs snelwegen en 50m langs provinciale wegen en in de eerste lijnsbebouwing binnen een zone van 50m langs stedelijke wegen met meer dan 10.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal mogen geen nieuwe gevoelige bestemmingen worden gerealiseerd. De toepassing van deze afstandscriteria in de stad Antwerpen is moeilijk, met name gezien de ligging van de Ring. Om die reden is een aangepaste methodiek uitgewerkt die niet uitgaat van de lineaire toepassing van afstandsrichtlijnen, maar rekening houdt met de specifieke lokale omstandigheden op vlak van luchtkwaliteit en geluidshinder. De stad Antwerpen beschikt over een meer gedetailleerde modellering van de luchtkwaliteit en geluidshinder via haar luchtkwaliteits- en geluidskaarten zodat een meer genuanceerde benadering per locatie mogelijk is. Deze kaarten worden bovendien vijfjaarlijks geactualiseerd zodat de evolutie kan opgevolgd worden.

Als alternatief voor de Amsterdamse richtlijn is daarom een ontwerp van beoordelingskader opgemaakt, specifiek voor de stad Antwerpen en op basis van de meest recente luchtkwaliteits- en geluidskaarten. Dit beoordelingskader wil op een pragmatische maar verantwoorde manier de capaciteitstekorten in groepsopvang voor kinderen en scholen wegwerken, zonder de gezondheidsrisico's uit het oog te verliezen. 

Beoordeling luchtkwaliteit

Voor het aspect luchtkwaliteit wordt gekeken naar de kritische zones waar de concentraties van stikstofdioxide (NO2) boven of in de buurt van de norm liggen. NO2 wordt algemeen erkend als gezondheidsrelevante indicator voor luchtverontreiniging en zowel de Europese Unie (EU) als de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) hanteren dezelfde jaargemiddelde grenswaarde van 40 μg/m³. Bij de beoordeling van een geselecteerde locatie wordt de gemodelleerde toestand op de NO2-kaart van 2020 (waarbij een correctie werd uitgevoerd voor de onderschatte uitstoot van EURO 6-voertuigen) (Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO), 2015) bekeken. Er wordt nagegaan of ongunstige situaties kunnen verbeterd worden door bijkomende remediërende maatregelen te nemen. Een verkeersluwe zijde wordt gedefinieerd als een zijde met een NO2-concentratie van maximaal 40 μg/m³.

Nieuwbouw en functiewijziging

Een positief advies wordt afgeleverd voor:

• zones met een NO2-concentratie onder 38 μg/m³;
• zones met een NO2-concentratie van 38 μg/m³ tot en met 39 μg/m³, mits gepaste maatregelen;
• zones met een NO2-concentratie van 40 μg/m³ tot en met 41 μg/m³ op voorwaarde dat de gebouwen minstens één verkeersluwe zijde hebben en mits gepaste maatregelen.

Een negatief advies wordt gegeven voor:

• zones met een NO2-concentratie van 40 μg/m³ tot en met 41 μg/m³ met gebouwen zonder verkeersluwe zijde;
• zones met een NO2-concentratieniveau van 42 μg/m³ en meer.

Capaciteitsuitbreiding in bestaande toestand

Een positief advies wordt afgeleverd voor:

• zones met een NO2-concentratie onder 38 μg/m³;
• zones met een NO2-concentratie van 38 μg/m³ tot en met 41 μg/m³, mits gepaste maatregelen;
• zones met een NO2-concentratie van 42 μg/m³ en meer, op voorwaarde dat de gebouwen minstens één verkeersluwe zijde hebben en mits gepaste maatregelen.

Een negatief advies wordt gegeven voor:

• zones met een NO2-concentratieniveau van 42 μg/m³ met gebouwen zonder verkeersluwe zijde.

Beoordeling geluidshinder

Als vertrekpunt van de beoordeling in verband met geluidshinder wordt het MER-richtlijnenboek “geluid en trillingen” gebruikt. Een gemiddeld geluidsniveau van 60 decibel (dB) voor wegverkeer over een etmaal (Lden) wordt beschouwd als de referentiewaarde voor nieuwe infrastructuur. Een gemiddeld geluidsniveau van 70 dB geldt als grenswaarde waarbij een herbestemming tot woongebied praktisch en financieel niet meer haalbaar is. Op dat niveau zal ook 25% van de blootgestelden ernstig gehinderd zijn en worden de fysieke effecten op de gezondheid groter. Bij de beoordeling van een geselecteerde locatie wordt de meest recente geluidskaart met de geaccumuleerde geluidsbelasting voor alle bronnen (Lden totaal) gebruikt (Tractebel Engie, 2018). Een verkeersluwe zijde wordt gedefinieerd als een zijde met een geluidsniveau van maximaal 65 dB. Het beoordelingskader inzake geluidshinder vertrekt van twee uitgangspunten:

• van een kwalitatieve leefomgeving is sprake als Lden lager is dan 60 dB;
• vanaf een Lden van 70 dB is het geluidsklimaat onaanvaardbaar.

Nieuwbouw en functiewijziging

Een positief advies wordt afgeleverd voor:

• zones met een Lden tot 60 dB;
• zones met een Lden van 60 tot en met 64 dB, mits milderende maatregelen, waarmee gestreefd wordt naar een geluidsniveau binnenskamers van 35 dB (tijdens de lesuren) en op de speelplaats van 55 dB (tijdens de speeltijd);
• zones met een Lden van 65 tot en met 69 dB, op voorwaarde dat de gebouwen een verkeersluwe zijde hebben én mits milderende maatregelen, waarmee gestreefd wordt naar een geluidsniveau binnenskamers van 35 dB (tijdens de lesuren) en op de speelplaats van 55 dB (tijdens de speeltijd).

Een negatief advies wordt gegeven voor:

• zones met een Lden van 65 tot en met 69 dB met gebouwen zonder verkeersluwe zijde;
• zones met een Lden van 70 dB en hoger.

Capaciteitsuitbreiding in bestaande toestand

Een positief advies wordt afgeleverd voor:

• zones met een Lden tot 60 dB;
• zones met een Lden van 60 tot en met 69 dB, mits milderende maatregelen, waarmee gestreefd wordt naar een geluidsniveau binnenskamers van 35 dB (tijdens de lesuren) en op de speelplaats van 55 dB (tijdens de speeltijd);
• zones met een Lden hoger dan 70 dB, op voorwaarde dat de gebouwen een verkeersluwe zijde hebben én mits milderende maatregelen, waarmee gestreefd wordt naar een geluidsniveau binnenskamers van 35 dB (tijdens de lesuren) en op de speelplaats van 55 dB (tijdens de speeltijd).

Een negatief advies wordt gegeven voor:

• zones met een Lden hoger dan 70 dB met gebouwen zonder verkeersluwe zijde.

Remediërende maatregelen

Ingrepen op het niveau van het gebouw en de onmiddellijke omgeving kunnen de blootstelling aan een slechte luchtkwaliteit en geluidshinder voorkomen of beperken. Het is belangrijk dat hiermee al van in de eerste ontwerpfase van de bouw wordt rekening gehouden. De voornaamste maatregelen zijn:

Configuratie van de gebouwen

• Een zo groot mogelijke afstand tussen het gebouw en de belastende verkeersweg zorgt voor een verminderde blootstelling aan polluenten en lawaai in de school. De tussenliggende bufferzone wordt indien mogelijk voorzien van een scherm en/of afschermende vegetatie;
• Het gebouw kan zodanig geplaatst worden dat een verkeersluwe kant ontstaat. Hier kan de speelplaats worden gelokaliseerd;
• Intensief gebruikte lokalen aan de verkeersluwe kant leggen zodat er verminderde blootstelling aan verkeersemissies en geluidshinder is. Minder intensief gebruikte lokalen zoals de refter, technische lokalen, toiletten kunnen langs de verkeersbelaste kant van het gebouw ingetekend worden.

Bouwtechnische oplossingen

• Ventilatiesystemen type D en filtersystemen toepassen die de instromende buitenlucht of de binnenlucht zuiveren. Hierbij moet worden rekening gehouden met een aantal aandachtspunten:
• Zoveel mogelijk aanzuiging van de lucht langs de verkeersluwe zijden of langs het dak.
• Afhankelijk van de lokale luchtkwaliteit waar de lucht wordt aangezogen, kan het type filter gekozen worden. Aan de verkeersbelaste zijde is het aangeraden te kiezen voor de beter presterende F9-filter.
• >= 40μg/m³ (nieuwbouw) en >= 42μg/m³ (capaciteitsuitbreiding): F9-filters aan de verkeersbelaste zijden.
• Aan een verkeersluwe zijde of in een minder belaste omgeving, kan gekozen worden voor een F7-filter.
• De installatie van het ventilatiesysteem en de plaatsing van de filters dient correct en volgens de gebruiksrichtlijnen te gebeuren;
• De filters moeten regelmatig vervangen worden en ook dan dient bijzondere aandacht te gaan naar een correcte plaatsing van de nieuwe filter;
• Standaardafmetingen van luchtfilters worden aanbevolen: de afmetingen van bepaalde ventilatiesystemen wijken af van de standaarddimensies, hierdoor blijken deze filters duurder te zijn in gebruik. Dit beïnvloedt niet alleen de onderhoudskosten van het ventilatiesysteem, maar het beperkt ook het aanbod van filterleveranciers tot de leverancier van het ventilatiesysteem (niet alle leveranciers bieden filterafmetingen die afwijken van de norm);
• Een basisopleiding in ‘onderhoud ventilatiesysteem’ voor een aantal medewerkers van een school wanneer een schoolgebouw in gebruik wordt genomen. Daarbij wordt de werking en het onderhoud van een luchtzuiveringssysteem aangeleerd;
• Het gebruik van voorfiltratie door middel van een G-type (grof stoffilter) voor de F-type filters zorgt ervoor dat alle grovere deeltjes al zijn afgevangen vooraleer ze de F-filter bereiken. Dit voorkomt verstopping van de F-type filters, het energieverbruik daalt en de levensduur van de filters verhoogt. G-type filters zijn aanzienlijk goedkoper dan F-type filters;
• Om goede filtratie optimaal te benutten dienen deuren en ramen, met name langs de verkeersbelaste zijde zoveel mogelijk gesloten gehouden te worden. Om de CO2-concentraties dan niet verder toe te laten nemen moet het debiet van de ventilatiesystemen wel zo hoog mogelijk zijn.
• In plaats van luchtzuivering op basis van filters kunnen ook andere innovatieve luchtzuiveringssystemen overwogen worden met minstens evenwaardige prestaties.
• Binnenin de klassen wordt ook veel stof gegenereerd, enerzijds door de kledij en de activiteiten van de kinderen, anderzijds doordat liggend stof steeds opnieuw opdwarrelt. Dit kan beperkt worden door in de mate van het mogelijke zoveel mogelijk met nat te poetsen. Hiervoor wordt veel meer stof weggenomen dan met gewoon vegen of stofzuigen.
• Een geluidwerende of dove gevel langs de verkeersbelaste zijde zorgt voor een goede geluidskwaliteit binnen.
• Akoestische isolatie en akoestisch performante ramen aanbrengen zodat het akoestisch comfort binnen zo hoog mogelijk wordt.

Standpunt Vlaams agentschap Zorg en Gezondheid

Het beoordelingskader als advieskader is een initiatief dat ondersteund wordt vanuit het agentschap Zorg en Gezondheid, mits aandacht voor afstemming met het voortschrijdend beleid binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, alsook mogelijke andere beleidsdomeinen en, mits aandacht voor een goede opvolging bij implementatie.

Het agentschap gaat principieel akkoord met het ontwerp van beoordelingskader mits 12 aandachtspunten. Onder de voorwaarde dat volgende vier van deze aandachtspunten worden toegepast, zal het agentschap voor een periode van drie jaar haar adviezen voor het grondgebied stad Antwerpen baseren op het beoordelingskader:

• Opnemen van voorzieningen in de bijzondere jeugdzorg (CBJ), centra voor geestelijke gezondheidszorg (CGG) en centra voor kinderzorg en gezinsondersteuning (CKG) in het toepassingsgebied van het beoordelingskader, indien de gebruikers qua grootte en leeftijd gelijkgesteld zijn aan reguliere kinderopvang en onderwijs;
• Opnemen van bestaande gebouwen die een herbestemming vragen als kinderdagopvang in het toepassingsgebied van het beoordelingskader;
• Toevoegen van een bovengrens in het geval van de uitbreiding van bestaande voorzieningen waarvoor gunstig advies gegeven wordt;
• Er dient een motivatie afgeleverd te worden voor elke afwijking ten opzichte van het beoordelingskader.

In voorliggend voorstel werd met deze aandachtspunten rekening gehouden.

De andere aandachtspunten kunnen volgens het agentschap op langere termijn worden uitgeklaard en eventueel bijgestuurd in een evaluatietraject dat na een periode van drie jaar tot een evaluatierapport leidt. Het agentschap vraagt dat daartoe een overleg wordt ingericht met alle partijen die gebaat zijn bij de opvolging van het beoordelingskader.

Standpunt provincie Antwerpen

Aangezien de provincie de beroepen behandelt wanneer de stad een bouwvergunning weigert, werd ook het advies van de provinciale dienst Stedenbouwkundige Beroepen gevraagd over dit beoordelingskader. De dienst kon geen inhoudelijk advies bezorgen omdat het geen juridisch verankerd instrument betreft en dus niet als beoordelingskader voor vergunningen zoals voorzien in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening kan gebruikt worden.

Wel wordt verwezen naar een omzendbrief van de deputatie waarin wordt omschreven hoe de dienst beroepen kan omgaan met gemeentelijke beleidsvisies bij vergunningverlening. Daarin wijst men op de verplichting van de vergunningverlenende overheid om de verenigbaarheid aan de goede ruimtelijke ordening te toetsen op basis van de in de omgeving bestaande toestand. Indien de luchtkwaliteit als onderdeel van de bestaande toestand wordt geïnterpreteerd, is een locatiebeleid op basis van de luchtkwaliteit te verantwoorden vanuit de goede ruimtelijke ordening.

Bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening kan volgens de omzendbrief ook worden rekening gehouden met de gemeentelijke beleidsmatig gewenste ontwikkelingen onder een aantal voorwaarden. Een eerste voorwaarde daarvoor is dat de gewenste ontwikkeling openbaar wordt gemaakt. Indien het beoordelingskader als een gewenste beleidsontwikkeling wordt geïnterpreteerd, is goedkeuring door het college en bekendmaking van het beoordelingskader bijgevolg de eerste noodzakelijke stap om tot een kader te komen waar de provincie rekening mee kan houden.

Toepassing van het beoordelingskader

Na goedkeuring wordt het beoordelingskader gebruikt als basis voor de planning, advies- en vergunningverlening waarvoor haar diensten bevoegd zijn met betrekking tot bouw, functiewijziging of capaciteitsuitbreiding van infrastructuur voor scholen en groepsopvang voor kinderen, inclusief centra hieraan gelijkgesteld qua omvang, gebruik en leeftijd van de gebruikers.