2020_GR_00361 - Groepsarchitectuur Antwerpen - Oprichting Autonoom gemeentebedrijf Digipolis Antwerpen als kostendelende vereniging - Goedkeuring

In het bestuursakkoord 2019-2024 heeft het Antwerpse stadsbestuur een aantal beleidskeuzes geformuleerd met betrekking tot een meer efficiënte en transparante groepsarchitectuur en het doordacht deelnemen in verenigingen en samenwerkingsverbanden.

De in de vorige legislatuur ingeslagen weg van de groepsoptimalisatie wordt verdergezet en waar het opportuun is, wordt de architectuur van de groep stad Antwerpen verder afgeslankt, zodat het aantal structuren en de eraan verbonden kosten beperkt worden, maar zonder daarbij aan slagkracht te verliezen. De mogelijkheden, onder meer van interne verzelfstandiging, worden daarbij bekeken, waarbij het realiseren van doelstellingen en beleidsnota’s vooropstaat en er een garantie moet zijn op een vlot financieel beheer.

Voorliggend besluit vormt een verdere concretisering van volgende resoluties:

• 545: We zetten de ingeslagen weg van de groepsoptimalisatie verder. Waar dit opportuun is, slanken we de architectuur van de groep stad Antwerpen verder af, zodat het aantal structuren en de daarmee verbonden kosten beperkt worden, zonder aan slagkracht in te boeten.
• 556: Digipolis wordt na afloop van het intercommunaal samenwerkingsverband met Gent omgevormd en werkt onder leiding van een Directeur Digitale Ontwikkeling (Chief Digital Officer). We blijven maximaal inzetten op een verdere digitalisering van onze eigen werking.

Het college keurde op 22 februari 2019 (jaarnummer 1619) het principe goed om Digipolis te ontvlechten uit het intergemeentelijk samenwerkingsverband tegen uiterlijk 1 januari 2020, en te organiseren binnen de best mogelijke bedding. Het college gaf opdracht aan de strategisch coördinator om samen met de algemeen directeur van Digipolis gesprekken aan te gaan met de stad Gent over vervroegde ontbinding van het intergemeentelijke samenwerkingsverband.

Het college besliste op 6 maart 2020 (jaarnummer 1630) principieel om de activiteiten van het huidige intergemeentelijke samenwerkingsverband Digipolis, luik Antwerpen, te organiseren binnen een op te richten autonoom gemeentebedrijf (als kostendelende vereniging) tegen uiterlijk 31 januari 2021.

De oprichting van een analoog autonoom gemeentebedrijf voor de stad Gent is geagendeerd voor de gemeenteraad van de stad Gent van 22 juni 2020.

Omvorming van Digipolis

Digipolis is een opdrachthoudende vereniging die voor de steden Antwerpen en Gent instaat voor het beheer, de exploitatie, de ontwikkeling en de promotie van IT. De deelnemers stellen zich tot doel om opportuniteiten tot onderlinge synergie op te sporen, gezamenlijke projecten uit te voeren en gemeenschappelijke telematicadiensten te organiseren. Het intergemeentelijk samenwerkingsverband (IGS) werd in 2003 opgericht voor een periode van 18 jaar. Anno 2020 zijn voor de groep stad Antwerpen volgende entiteiten lid van Digipolis: stad en OCMW Antwerpen (stichtende leden), AG Stedelijk Onderwijs, AG Kinderopvang, AG Vespa, Zorgbedrijf en Brandweerzone Antwerpen (toegetreden leden).

Het bestuursakkoord 2019-2024 stelt dat Digipolis zal worden omgevormd, maar spreekt zich niet uit over de toekomstige organisatievorm. Op 22 februari 2019 (jaarnummer 1619) beslist het college principieel om Digipolis te ontvlechten uit het intergemeentelijk samenwerkingsverband tegen uiterlijk 1 januari 2020 (dus vervroegd) en te organiseren binnen de best mogelijke bedding.

De ontvlechting en de nieuwe bedding beogen volgende doelstellingen:

• een stabiele, performante en toekomstgerichte IT-infrastructuur;
• een excellente strategische afstemming tussen de stedelijke beleidsdoelstellingen en de IT- doelstellingen;
• een kostenefficiënte organisatie en structuur.

Stopzetting intergemeentelijk samenwerkingsverband

Voor het huidige intergemeentelijk samenwerkingsverband tussen de steden Antwerpen en Gent is het de conclusie dat de vooropgestelde synergie tussen de steden zich minder diep en intens ontwikkelde dan bij oprichting vooropgesteld. Dit, samen met de gedeeltelijke verwerping van de emanatietheorie door de BBI, was de basis waarop de algemene vergadering van Digipolis en de colleges van burgemeester en schepenen van Antwerpen en Gent beslisten om het intergemeentelijk samenwerkingsverband tussen de twee steden stop te zetten.

Toekomstige bedding

In opdracht van de strategisch coördinator werden verschillende scenario's onderzocht, met name:

• inkanteling als een bedrijfseenheid in de stad;
• inkanteling in de vorm van een intern verzelfstandigd agentschap (IVA);
• omvorming tot autonoom gemeentebedrijf (AGB) (als kostendelende vereniging);
• oprichting van een (nieuwe) intergemeentelijke samenwerking (IGS);
• inkanteling in de vorm van een intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid (IVA-RP) naar analogie met de Vlaamse overheid waar deze organisatievorm is voorzien in het Bestuursdecreet.

Voor elk van deze scenario's werden de mogelijkheden op vlak van een aantal aspecten onderzocht, o.m. het personeelsstatuut en -beheer, het aankoopbeleid ('buy from startups'), de wijze waarop ingespeeld kan worden op valorisatiemogelijkheden, hoe een kostendelende boekhouding gevoerd kan worden, ...

Intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid

Op basis van een afweging op de verschillende aspecten leek de inbedding onder de vorm van een interne verzelfstandiging met eigen rechtspersoonlijkheid een mogelijke piste.
Op 25 oktober 2019 (jaarnummer 8660) besliste het college principieel om de activiteiten van Digipolis Antwerpen onder te brengen in een intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid op voorwaarde dat deze organisatievorm voldoende rechtszekerheid biedt.

Op 9 januari 2020 werd de mogelijkheid tot de oprichting van een intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid door de stad Antwerpen en Digipolis besproken met het Agentschap Binnenlands Bestuur, afdeling Lokale Samenwerking, Verzelfstandiging en Personeel.  De conclusie van het Agentschap Binnenlands Bestuur is dat het onmogelijk is om een intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid op te richten zoals beschreven in de principebeslissing van het college van 25 oktober 2019:

De mogelijkheid om intern vorm te geven aan een intern verzelfstandigd agentschap bestaat, maar aan dit agentschap kan geen rechtspersoonlijkheid gegeven worden omdat men dan automatisch in de organieke regelgeving van de extern verzelfstandigde agentschappen (autonome gemeentebedrijven en privaatrechtelijke EVA's) terechtkomt.

Artikel 225, §2 van het Decreet Lokaal Bestuur bepaalt dat het de gemeenten verboden is om, rechtstreeks of onrechtstreeks, rechtspersonen die belast zijn met welbepaalde taken van gemeentelijk belang op te richten, erin deel te nemen of zich erin te laten vertegenwoordigen of om aan die rechtspersonen personeel, financiële middelen, infrastructuur of andere activa ter beschikking te stellen, tenzij die rechtspersonen voldoen aan de voorschriften van titel 3 van deel 2 van het Decreet Lokaal Bestuur of er voor de oprichting, deelname of vertegenwoordiging een andere decretale of wettelijke rechtsgrond bestaat.

De decreetgever heeft met het autonoom gemeentebedrijf de eenhoofdige publiekrechtelijke rechtspersoon mogelijk gemaakt, maar het autonoom gemeentebedrijf is de enige mogelijkheid daartoe.

Het is volgens het Agentschap Binnenlands Bestuur niet toegelaten dat een gemeentelijke overheid een nieuw soort rechtspersoon kan uitvinden en oprichten als die niet door de wetgever is voorzien. Zelfs los van het duidelijke verbod in artikel 225, §2 is het volgens het Agentschap Binnenlands Bestuur een algemeen aanvaard beginsel dat de soorten rechtspersonen enkel bij wet kunnen worden bepaald, en zeker niet bij gemeenteraadsbesluit.

Op 16 januari 2020 werd deze conclusie formeel aan de stad Antwerpen en Digipolis bezorgd.

De mogelijkheden van deze vorm om één en ander te faciliteren en/of meerwaarde te creëren, komen te vervallen: bijvoorbeeld het beheer van een eigen budget, het voeren van een eigen boekhouding (kostendelende werking), de mogelijkheid om autonoom in rechte te kunnen optreden, inzake valorisaties zelf titularis te zijn van vermogensrechten,....

Autonoom gemeentebedrijf (als kostendelende vereniging)

Uit de afweging van op de verschillende aspecten, én binnen het bestaande decretale instrumentarium, blijkt dat de rechtsvorm van een autonoom gemeentebedrijf de voorkeur geniet en het meest tegemoet komt aan de noodzakelijke eisen en randvoorwaarden.

Specifiek de mogelijkheid om als autonoom gemeentebedrijf een afwijkende rechtspositieregeling te hanteren en omdat het besluitvormingsproces en de interne organisatie het buy-from-startups-beleid beter ondersteunen dan dat dit momenteel mogelijk is binnen de stedelijke administratie, zijn argumenten die de keuze voor een autonoom gemeentebedrijf ingeven.

Op fiscaal vlak zal het autonoom gemeentebedrijf gestructureerd worden als zelfstandige groepering van personen ("kostendelende vereniging") zoals voorzien in artikel 44, §2bis van het btw-wetboek, zodat er geen bijkomende btw-kost is ten aanzien van de stad, het OCMW en een aantal extern verzelfstandigde agentschappen.

Het AGB zal een degelijke boekhoudkundige en administratieve opvolging organiseren, en voorafgaandelijk afstemmen met de fiscale administratie om rechtszekerheid te bieden op vlak van administratieve behandeling.

Binnen de nieuwe juridische structuur van autonoom gemeentebedrijf zal een concreet businessmodel als kostendelende vereniging voor de groep stad Antwerpen vorm krijgen.

De oprichting van een autonoom gemeentebedrijf is noodzakelijk om de dienstverlening naar de groep stad Antwerpen te kunnen borgen vanaf de einddatum van het huidige intergemeentelijk samenwerkingsverband en om de ontvlechting uit het samenwerkingsverband met Gent te realiseren. De verschillende stappen in de ontvlechting zullen parallel met Gent genomen worden.

Statuten en beheersovereenkomst

Het autonoom gemeentebedrijf wordt opgericht bij voorliggend gemeenteraadsbesluit. Het Decreet Lokaal Bestuur (artikel 231) stelt dat de gemeenteraad met de oprichtingsbeslissing ook de statuten van het autonoom gemeentebedrijf vaststelt. Het autonoom gemeentebedrijf verkrijgt rechtspersoonlijkheid op de datum van deze oprichtingsbeslissing. Deze statuten moeten minstens volgende elementen bevatten (artikel 232 DLB):

1. de naam en eventueel de afkorting;
2. het maatschappelijke doel, inzonderheid een omschrijving van de beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang waarmee het autonoom gemeentebedrijf belast is;
3. de maatschappelijke zetel, gevestigd in de oprichtende gemeente;
4. de samenstelling, de vergaderwijze, de werkingsvoorwaarden en de bevoegdheden van de organen;
5. de wijze van ontbinding en vereffening van het autonoom gemeentebedrijf.

Het voorstel van statuten van het autonoom gemeentebedrijf is opgenomen in bijlage bij dit besluit en is gebaseerd op de stedelijke modelstatuten (2019_MT_00217). In afwijking van deze modelstatuten wordt op vlak van personeel gestipuleerd dat nieuwe personeelsleden enkel contractueel zullen worden aangeworven.
Toekomstige wijzigingen in de statuten worden aangebracht bij beslissing van de gemeenteraad, op voorstel of na advies van de raad van bestuur van het autonoom gemeentebedrijf in kwestie.

Tussen de stad en het autonoom gemeentebedrijf zal na onderhandeling een beheersovereenkomst worden afgesloten. Bij het onderhandelen over de beheersovereenkomst wordt de stad vertegenwoordigd door het college van burgemeester en schepenen en het autonoom gemeentebedrijf door haar raad van bestuur (artikel 234 DLB). Het stedelijk sjabloon van beheersovereenkomst (2019_MT_00217) zal hiervoor als uitgangspunt worden gehanteerd.

Benoeming leden raad van bestuur

Het Decreet Lokaal Bestuur schrijft in artikel 235, §2 volgende voorwaarden voor:

• het aantal leden van de raad van bestuur bedraagt ten hoogste de helft van het aantal gemeenteraadsleden, maar met een absoluut maximum van twaalf;
• ten hoogste twee derde van de leden van de raad van bestuur is van hetzelfde geslacht;
• elke fractie kan minstens één lid van de raad van bestuur voordragen. Dat voordrachtrecht waarborgt elke fractie een vertegenwoordiging in de raad van bestuur. Als de gewaarborgde vertegenwoordiging evenwel afbreuk zou doen aan de mogelijkheid voor de fracties die vertegenwoordigd zijn in het college van burgemeester en schepenen om minstens de helft van de leden van de raad van bestuur voor te dragen, wordt er gewerkt met gewogen stemrecht binnen de groep van bestuurders die de fracties voorgedragen hebben.

Het voorstel van statuten van het autonome gemeentebedrijf bepaalt inzake de samenstelling van de raad van bestuur onder meer:

• Elke fractie kan minstens een lid van de raad van bestuur voordragen aangevuld met een zodanig aantal bijkomende bestuurders namens de meerderheidsfracties opdat de meerderheidsfracties minstens één bestuurder meer hebben dan de oppositiefracties. (art. 9 lid 3)
• Naast de bestuurders voorgedragen door de fracties en rekening houdend met het maximum aantal bestuurders van 12, kunnen er ook onafhankelijke bestuurders worden benoemd die niet zetelen als vertegenwoordigers van een bepaalde fractie, maar benoemd worden omwille van hun expertise. Het benoemen van deze onafhankelijke bestuurders gebeurt op voordracht van het college. (art. 9 lid 4)
• De raad van bestuur kan bovendien beslissen op experten - zonder stemrecht - uit te nodigen.

Voorliggend voorstel van samenstelling van de raad van bestuur gaat momenteel uit van een raad van bestuur zonder onafhankelijke bestuurders. Rekening houdend met het aantal fracties betekent dit dat er 12 bestuurders zullen worden benoemd.

Benoeming commissaris-revisor

In zitting van 3 mei 2019 (jaarnummer 3757) gunde het college, na een openbare procedure met Europese bekendmaking, de raamovereenkomst inhoudende de aanstelling als commissaris-revisor aan BDO Bedrijfsrevisoren, als één gemeenschappelijke commissaris-revisor voor de verschillende entiteiten van de groep stad Antwerpen.

Het AGB Digipolis Antwerpen zal ook gebruik maken van de diensten van BDO als commissaris-revisor, voor het eerste (verlengd) boekjaar dat eindigt op 31/12/2021 en de boekjaren 2022 en 2023.

Verdere aanpak en timing

De ontvlechting van Digipolis en de overdracht van de Antwerpse activiteiten naar het AGB zullen gebeuren onder leiding van de strategisch coördinator en de algemeen directeur van Digipolis, in samenwerking met de ambtelijke werkgroep groepsarchitectuur.  Zij zullen in het verdere traject afstemmen met de stad Gent.  

Het doel is om het AGB operationeel te hebben tegen 1 januari 2021, parallel met het AGB bij de stad Gent, en met de ontbinding van Digipolis.

In tussentijd kunnen binnen het AGB en/of door het college de nodige uitvoeringsbeslissingen genomen worden waar nodig om de overdracht voor te bereiden.

Stappen:

• Oprichting van het AGB als kostendelende vereniging, met voorafgaande fiscale ruling op vlak van directe belastingen en btw;
• Splitsing van Digipolis in de twee AGBs via de formule “overname bedrijfstak”;
• Uitwerken van een aangepaste rechtspositieregeling voor het personeel van het AGB;
• Opstellen van het meerjarenplan 2021-2025;
• Afsluiten van de beheersovereenkomst tussen het AGB en de stad, en dienstverleningsovereenkomsten met de afnemers van het AGB;
• Overdracht van gunningen, contracten, e.a. rechten en plichten, opgedeeld tussen Antwerpen en Gent indien toepasselijk;
• Overgang van het personeel;
• Inrichten van de ondersteunende IT-systemen voor de operationele werking van het AGB;
• Ontbinding en vereffening van Digipolis.

Artikel 231 van het Decreet over het Lokaal Bestuur bepaalt dat een autonoom gemeentebedrijf wordt opgericht bij gemeenteraadsbeslissing op grond van een door het college van burgemeester en schepenen opgemaakt verslag. In dat verslag worden de voor- en de nadelen van externe verzelfstandiging tegen elkaar afgewogen en wordt aangetoond dat beheer binnen de rechtspersoonlijkheid van de gemeente niet dezelfde voordelen kan bieden. Die oprichtingsbeslissing stelt de statuten van het autonoom gemeentebedrijf vast. Het autonoom gemeentebedrijf verkrijgt rechtspersoonlijkheid op de datum van die oprichtingsbeslissing.